城市管理者的合法性

2025-01-22 23:04:16

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回答1：

　　城市，是一定区域内政治、经济和文化的中心，担负着物流、信息流、交通流的载体功能，因而在城市化步伐显著加快的今天，研究如何管理好城市的问题，对于促进城市的经济发展和社会各项事业的全面进步，将具有十分深刻的现实意义。
　　在城市管理中，各级地方政府及其行政主管部门，作为代表国家管理国家事务、经济事务、社会、公共事务的权力部门，积极探索行之有效的管理城市的新路子，既是促进城市经济发展的内在要求，又是稳定社会各项秩序的必然选择。正是在这个意义上，城市管理综合执法逐步被提到中央、省、市各级政府的议事日程，而且有相当一部分城市已经积极展开了试点工作。
　　由于城市管理综合执法这一新生事物尚处于发育成长期，在实践中难免会出现这样或那样的问题。因而，在依法制国的前提下，如何确保城市管理综合执法的合法性，就成为一个紧迫的理论问题摆在城市管理者面前，且必须对此作出可指导实践的解答。
　　一、确保城市管理综合执法的合法性，必须走出认识上的误区
　　目前，在一些城市政府少数的官员中，对城市管理综合执法存在着一些认识上的误区，集中表现为几个方面，一是“将七、八顶大盖帽变为一顶大盖帽”，把若干个执法部门撤销，重组一个执法部门，并由其代行若干个执法部门的执法职能，从而导致一部分法定执法主体资格的消失；二是城市政府以决定或命令的形式，将若干个行政执法部门的法定职权集中配置给一个指定部门，由于职能配置的调整未充分考虑条块管理的现实性，从而造成条块执法的混乱；三临时指定一个部门任意行使多个执法部门的法定执法权，从而造成执法主体的越位；四是以地方规章、政府规范性文件的形式，任意调整法律、法规对特定部门的执法授权，从而影响到法制统一的格局，等等。
　　分析上述问题产生的根本原因，皆缘于这些政府官员们在法制理论基本认识方面尚陷在一个误区之中，个人或部分群体综合法律意识的低下导致政府行政决策的违法性，从而使城市管理综合执法出现诸多弊端。因此，要实现城市管理综合执法合法的目标，首先是必须使全社会，尤其是要使拥有行政决策权的地方政府官员们要走出观念认识上的误区，使城市管理综合执法制度建立在一个法制统一的理论基础上。
　　二、确保城市管理综合执法的合法性，必须依法确定执法主体
　　所谓的行政执法主体，是指在国家行政执法体系中，由国家法律、法规明确指定或授权行使某一方面管理职能的部门。这个部门在组织形式上具有唯一性，从职能行使上具有排他性。例如，《中华人民共和国城乡规划法》第十一条规定：“县级以上地方人民政府城乡规划行政主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”据此认定，在一个城市中能够行使城乡规划管理权、审批权及处罚权的，只能是城乡规划局，而不能是其他行政机关。如果忽视这些特征，势必就会导致执法主体错位等方面的问题。
　　在不违背职权法定原则的前提下，要使城市管理综合执法主体合法，在现行制度下也只能通过以下两种方式：一是经过法定审批程序产生合法的综合执法主体。目前，根据国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，开展城市管理综合执法试点，必须报经省级人民政府审批，只有履行了地方城市申报、省级人民政府审批、国务院备案三步程序，由城市政府设定的综合执法部门才能取得合法的执法地位。因此，就一个拟推行城市管理综合执法的城市政府而言，决不能以地方政府的单方意志任意设定综合执法主体，而必须是首先严格履行试点申报程序，只有在获得省级人民政府的有关批文之后，才能展开组建综合执法部门的活动，否则就会导致执法主体的违法；二是可通过委托执法的方式产生合法的综合执法主体。从目前来看，省级人民政府批准综合执法试点城市范围一般集中在省会城市，如天津、武汉、广州、石家庄等；经国务院批准的较大城市，如大连、苏州等；以及省内的大城市，如我省的黄石、襄樊等。对一般的地、县级城市来说，要想开展综合执法试点工作，且在目前不可能获得上级政府批准的情况下，唯一可行的方法就是采用委托执法的方式，即依照《中华人民共和国行政许可法》、《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，让多个法定职能部门，分别以委托书的方式将自己部门的部分执法权集中配置给一个相对集中执法部门行使，受委托执法部门以委托部门的名义行使执法权，从而在法定许可的条件下构建起城市综合执法的运行机制。
　　三、确保城市管理综合执法的合法性，必须依法配置综合职能
　　从我国现行的法律、法规来看，涉及城市管理的内容可谓是十分庞杂，包罗万象。以城市建设方面的成文法规来看，仅法律就有6部，行政法规23部，建设部门规章160多部，这还不包括省人大颁布的地方法法规、省政府颁布的地方规章，以及省行业主管部门和市级人民政府出台的规范性文件，涵盖了城市规划、公用事业、房地产、房屋产权产籍、建筑市场等多个管理领域。这些既直接规定着政府特定部门的具体职能，也构成不同的职能配置体系。显然，在推行城市管理综合执法制度时就必须从不同种类的法定职能中，根据城市综合管理的需要选择出若干部分，并使之有机地组成为一个相对集中的法规体系，以作为综合执法部门合法履行职能的依据。
　　从一些试点城市的执法职能配置构成来看，一般包括以下几个方面：一是城市市容市貌管理方面的职能，如对破坏市容市貌环境卫生行为的处罚；二是城市绿化管理方面的职能，如对破坏城市绿化行为的处罚；三是城乡规划管理方面的职能，如对违反规划建设行为的处罚；四是市政设施管理方面的职能，如对破坏城市道路、供水、燃气管道设施行为的处罚；五是殡葬管理方面的职能，如对街头摆放冷棺、乱搭灵堂行为的处罚；六是工商管理方面的职能，如对街头无证经营行为的处罚；七是卫生管理方面的职能，如对无卫生许可证从事食品经营行为的处罚；八是文化管理方面的职能，如对无特许经营许可证从事音像制品经营行为的处罚，等等。在国务院《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》中已具体归纳为七个方面。由于上述职能的行使直接关系到城市的基本社会兹序，以及城市管理水平的高低，因而适宜将上述部分的职能从庞大的法规体系中相对独立出来，以作为综合执法部门的直接执法依据。
　　在配置综合执法职能中，并不是说任何法规条款都可以根据需要进行任意的组合，因为某些法规条款所授的权力是专属于某些特定部门的，即只有具体的执法人员在具备某种特定的身份之后才可以行使相应的执法权力。如对人身自由的强制权只能由公安人员行使，对财产的强制权只能由法院人员行使，对城市违章建筑的强制拆除权只能由城乡规划部门或城监人员行使，等等。如果忽视这一特殊的法定要求，把一些专属职能配置给不符合行使该项权力条件的人员，则将会造成职能行使的混乱，最终导致行政行为的无效性。
　　为防止上述问题的发生，比效稳妥的作法是：先将同类法律、法规和规章集中，剔除某些专属条款之后再将若干具体条款单列出来，从而形成有机的职能配置体系。例如在城市市容市貌管理中，国务院有《城市环境卫生和市容市貌条例》，湖北人大有《湖北省城市环境卫生和市容市貌管理条例》，荆州市政府有《荆州市城市环境卫生和市容市貌管理实施细则》，在实施综合执法职能配置时可以将这些法规性文件中的相关条款先列举出来，再根据城市管理综合执法的实际需要将其划分为若干个部类，并以委托书载明的方式交一个相对集中执法部门行使，使其作为实施行政处罚的直接依据。
　　四、确保城市综合执法的合法性，必须严格遵守权力法定的原则
　　国家各级行政权力机关的权力由法律界定，这是一条公认的通用原则，也是一个国家法制化水平的重要标志。如果不遵循这一原则行政，从立法上就会造成法律适用的冲突，从执法上就会造成权力行使的越位，甚至引起立法与司法的混乱。
　　从目前一些推行城市管理综合执法的试点城市来看，有些地方已经出现了一些非正常现象，突出表现是：为满足地方执法的需要，以地方人大或政府的决定、命令的方式对法律设定的权限进行改变，并以此作为综合执法的依据，从而在行政上背离权力法定的原则。例如以城市规划执法为例，在原《中华人民共和国城市规划法》中明确规定：对无城市规划许可乱搭乱建房屋的拆除，由城市规划部门申请人民法院强制拆除。但在一些地方的实施办法中却出现了可以由城市规划部门自行进行部分拆除的条款规定。显然在国家规划法尚未修改的前提下，由低一级的立法部门以地方法规的形式将强制拆除权赋予规划部门的作法，是违反权力法定原则的，其结果只能导致规划部门具体行政行为的无效性，引发行政诉讼官司，仍至被迫进行国家赔偿。
　　因此，在推行城市管理综合执法工作中，地方人大、政府决不能为了综合执法部门的执法便利，以地方法规、政府规范性文件的方式擅自赋予某个综合执法部门某些特殊的权力。否则就会对国家统一的法律秩序造成影响，就会变相形成“人治大于法治”的行政弊端。
　　五、确保城市管理综合执法的合法性，必须以合法的执法程序制度为保障
　　执法程序是国家规范行政执法人员行使权力的基本制度，也是在城市管理综合执法中，有效保护被管理相对人合法权益不受侵犯的基本保障。因此，在城市管理综合执法中，行政执法人员自觉遵守法定的执法程序，上级行政机关通过执法程序来实现对下级执法机关执法行为的监督，以及通过严格执行执法程序制度来确保行政行为的合法有效就显得尤为重要。
　　目前，在规范行政执法程序制度方面，国家制定有《中华人民共和国行政处罚法》，从法律的角度看这无疑是综合执法部门必须严格遵守的一项基本制度。然而，从综合执法的实际需要来看，仅仅依靠这一项法律制度来规范全部执法行为是远远不够的，这就客观地要求城市政府及有关执法部门，特别是具体负责综合执法的行政主管部门，必须以《行政处罚法》为依据，结合地方综合执法的实际需要，研究制定出一系列的执法程序规定，并以此来系统地规范行政执法行为，强化上级行政机关对下级行政机关具体执法行为的监督。
　　首先是必须制定适合城市自身综合执法特点的具有补充完善性功能的地方执法程序制度。在城市管理综合执法中，由于执法人员来自多个部门，执法依据多种多样，加之执法部门之间利益关系影响等因素，难免会出现执法不协调问题。为了防止这种弊端的发生，就必须在开展综合执法活动之前，出台一个符合本城市管理综合执法特点的程序制度，明确规定出调查立案、证据获得、告知责任、处罚决定产生、罚没物品处理等方面的条款规定，使综合执法人员对执法的具体步骤、权利与义务关系等做到心中有数；其次是要在执法程序制度中建立起权力制衡机制。不受监督的权力是十分危险的，在城市管理综合执法中，如果对行政执法人员缺乏必要的监督机制的约束，则必将会出现个人权力的滥用，从而给市民的合法权益带来侵害的隐患。因此就必须通过程序制度的规定，把行政立案调查权、处罚决定权、罚没执行权力的行使进行分离，通过不同部门的分权，以消除三者间可能存在的直接利害关系，防止城市管理综合执法中权力资源化倾向；再次是要通过执法程序制度的完善，协调好多部门的执法合作关系。在委托执法中，由于执法权限来源多个行政主管部门，所依据的法律、法规又具有多样性，这就需要通过执法程序制度的具体完善来达到协调执法行动一致的目的。例如，在城市管理综合执法中，可以通过执法程序制度具体规定各主管部门的权限、立案查处时限、处罚听证规则，等等。只有这样才能整合多部门执法，形成统一的执法合力。
　　综上所述，城市综合执法是在新形势下管理城市的一种新机制，它尚处在试点工作阶段，因而每一级地方政府及有关部门，都有责任来促进这项新生事物的建康发展。要做到这一点，就必须提高法律理论修养素质，走出认识的误区；就必须依法确定执法主体，防止越权执法；就必须依法配置职能，形成有效运行机制；就必须遵守权力法定原则，维护法令的统一；就必须严格执法程序，确保形成强大的合力。唯有这样，城市政府才能在城市管理中开创出依法治城的新局面。

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