我国的土地行政管理体制存在什么问题

我国土地管理体制存在的主要问题

1、权责配置不明确，不平衡

现行的土地管理体制在运行中表现出的最为突出的问题就是权责配置不明确、不平衡。而且，这也是其他一系列问题产生的根源之一。这个问题在各级土地管理机关或部门都存在，在中央机关，一方面土地管理的权力很大，责任很小，甚至没有。《土地管理法》明确规定由国务院国土资源部统一管理全国土地，其权力之大可想而知。而大权力对应的应该是大责任，可我们从相关法规中却找不到国土资源部应承担责任的表述。更重要的是，这些年来，几乎人人都知道我国土地浪费严重，耕地流失触目惊心，可有谁看到中央机关的哪个部门或者哪个人为此承担过责任？可以说他们只有权力，没有责任。 另一方面中央机关其实只是名义权力大，而实际权力很小。国务院国土资源部等机关对土地的管理只是规划管理，宏观管理，而这种管理永远都是大而化之的，远距离的。说到对具体某一宗地的管理、使用，他们甚至还不如乡镇长的权力大。这或者也是他们不须为土地浪费、耕地流失承担责任的原因。

在地方，土地管理的权责配置同样是不明确、不平衡的。04年之前，地方政府（市、县、乡政府）是国家土地管理五级体制的一部分，负责自己辖区内的土地管理。其管理土地的名义权利小，而实际权力大，几乎承担着土地管理的全部责任。04年以后，国家把权力上收，实行省以下垂直管理。这个做法使地方政府一下子变得有责无权了，有的地方政府理解为无权无责，于是就甩手不干了，对土地管理不闻不问。可在具体工作中，地方政府发觉土地管理不干也不行，因为他们还要发展地方经济，改善人民生活。就是创造GDP。当然，比这更重要的是地方政府要生存，他们要吃饭，要发工资。而管理土地是地方政府创造GDP最方便、最划算、效率最高的不二选择。可他们又无权管理，在巨大的利益面前，地方政府别无选择，管理不成那就经营。所以，很多地方政府就从土地管理者蜕变为土地经营者。2004年，由国务院牵头的全国土地联合大调查就发现，80%的土地违法主体是地方政府。当年调查发现，全国共有各类开发区6741个，其中经国务院批准的只有232家，省级批准的也不过1019家，地方政府未经审批擅自建立的占80%以上；另有资料显示，全国180多个高尔夫球场用地，只有10家是合法审批的 。

2、土地管理目标不明确

任何管理都要求有明确的目标。如果没有明确的目标，其管理一定是混乱不堪的。作为国家经济社会管理的一部分，土地管理同样要求有明确的目标。然而，在现实实践中，目标不明确或者不清晰已经成为我国土地管理体制存在的主要问题之一。我们同样分中央机关和地方政府两个部分来看。在中央机关，似乎有较明确的土地管理目标，比如，我国土地管理法中就指出国家土地管理的宏观目标是“确保土地资源可持续利用，切实保护耕地，不断提高土地利用的生态、经济和社会效益，满足人们日益增长的需求。” 这一目标看似明确，实则难以用来指导具体的土地管理实践。我们国家号称执行世界上最严格的土地管理制度，却成为世界上土地浪费最严重的国家之一。出现这一尴尬局面，应该说没有明确的、可供操作的土地管理目标是一个重要原因。另一方面，这几年国家的土地管理工作围绕经济建设的中心左冲右突，疲于奔命。一会儿要收紧，一会儿又要放松。这在客观上造成了土地管理工作的困难，但本质上是缺乏明确目标的表现。 　　缺乏明确的、可操作的土地管理目标在地方政府的表现更为突出。其实，市、县、乡每一层级都有从上级土地规划分解下来的土地管理目标，但这些个目标要么可操作性差，要么与地方经济建设相脱节，甚或二者兼具。我们国家的管理体制是“上面千条线，下面一根针”。面对众多的目标、任务、要求等，地方政府常常不得不抓大放小，避重就轻。所以那些模糊的、无关痛痒的土地管理要求显然难以引起他们足够的重视。我们从地方政府已经成为土地违法的最大主体这一事实很容易看出，土地管理是地方政府最方便、最愿意牺牲的工作之一。这种状况，原因众多，但缺乏明确的、可操作的、有约束力的土地管理目标肯定是一个重要原因。

3、土地管理的机构设置混乱，制度设计不严密

科学的机构设置和严密的制度设计都以科学分明的管理权责配置和明确的管理目标为前提。一种管理体制如果没有科学的权责配置和明确的管理目标，则其机构设置混乱和制度设计疏漏其实是在所难免的。我国土地管理体制正由于存在上述问题，因而这两个方面也都显而易见。限于篇幅，这里只就最显着的加以陈述。我国土地管理体制的机构设置混乱最为显着的莫过于2004年开始实施的省以下直管办法。中央出台这个办法是为了应对当时土地被大量占用，耕地严重流失的混乱局面，目的是加强中央政府的管理，限制地方政府的权力，保障耕地和粮食安全。但是，这个办法严重挫伤了地方政府的管理积极性，使地方政府限于“管而无权，不管不行”的尴尬局面。殊不知，对基层土地管理部门，无论中央怎样加强控制，它总是与地方政府有着千丝万缕的联系，而且它显然更容易与地方政府结成利益同盟，沆瀣一气。于是，很多地方面对土地问题，要么以手中无权为由，不闻不问，逃避责任；要么以地方利益为目标，任意而为。其中的混乱可想而知。国土资源部发布的统计数据也表明，实行土地直管后，全国查处的土地违法案件仍然居高不下，更为重要的是，我国耕地保有量仍然在逐年减少。

制度设计不严密最典型的就是征地制度。我国征地制度和其他土地管理制度一起号称是“世界上最严厉的”土地管理制度。然而，这种“最严厉的”制度却未能阻止我国土地大量的流失、耕地惊人的浪费。一些学者戏谑地称我国是世界上农地最容易被征用的国家。我国现行的征地制度表面上看有严格的审批要求，有严密的征地程序，其实是流于疏漏的，要不然，地方政府和用地单位也不会热衷于征地，乐此不疲的。比如我国土地法规定，国家为了公共利益的需要，可以依法征收土地。但该法对所谓“公共利益”并未作严密的、明确的界定，导致一些地方政府可以张冠李戴，任意妄为，以明显是以盈利为目的的房地产项目去征地。再比如土地法规定征收耕地超过35公顷的，须报国务院审批。但对这35公顷如何划定，却没有严密的、明确的规定，导致一些地方政府可以偷梁换柱，任意分割。发生在江苏常州的“铁本事件”是这方面的典型案例。在该案中，地方政府为了使铁本公司占用的6500多亩土地合法化，并简化审批手续，竟然与公司合谋，把整个项目分解为14个基建项目，并在一天内由江苏省国土资源厅审批完成。类似的事件在全国其他地方屡见不鲜。其原因固然是多方面的，但也暴露出我们的制度设计疏于严密。

4、土地管理执行不力，监督薄弱

与其它门类的管理相比，土地管理最为突出的特殊性就是涉及部门众多，管理过程异常复杂。要完成一项土地管理任务，除了相关政府牵头，具体土管部门运作，一般还少不了城建、规划、工商、税务、环保、房管、法院、公安、监察等部门的通力协作，以及具体用地单位或个人的配合。而现实中，上述各部门（单位）囿于各自的职责、权限以及利益等等，根本无法形成管理合力。所以，推诿扯皮屡见不鲜，管理越位或缺位时有发生。所以，一项土地立项审批，如果不走捷径，要想顺利通过这众多部门的把关，那真是难上加难。所以我们看到现实中真正解决土地问题都是由政府出面，召开多部门参加的专门协调会议，政府领导一拍板，其他部门都无话可说了。这就是一些开发商要不惜重金搞定政府的原因。

而在土地管理监督方面更显薄弱。首先是土地管理部门内部常设的监察机构，由于其隶属于土地管理部门，因而对涉及部门众多的土地管理全过程无法进行全程监察。更加常见的是由于这种监察机构的行政级别较低，使得它即使发现了当地政府在土地方面的违法违规行为，也无能为力，无计可施。结果只能是有法不能依，执法不敢严。其次是舆论监督和社会监督，作为两种外部监督形式，其力量也是相对薄弱的，而且其监督方式多为事后监督，难以做到防患于未然。其原因首先是土地管理本身的封闭性造成的，再加上一些人为的暗箱操作，有意躲避监督，导致很多土地违法案件都难以及时被发现；其次是人们的公民意识、社会责任感以及土地保护知识等需要进一步提高。据国土资源部的统计数据，2011年上半年，全国发现违法用地行为3万件，涉及土地面积1.85万公顷，其中耕地0.63万公顷，同比分别上升8.05%、14.76%、0.31%。立案查处违法用地案件1.56万件，涉及土地面积1.55万公顷，其中耕地0.48万公顷，同比分别上升1.28%、上升6.92%、下降13.26%。从这些数据我们不难看出，即便经过了这些年的努力，土地违法依然数量惊人，土地管理仍然任重道远。

有法可能不依，执法可能不严，违法可能不究