如皋市“万顷良田建设工程”的实践与思考

0引言

“万顷良田建设工程”是江苏省省委、省政府适应科学发展要求、科学使用国土资源的一项重大制度创新，既保证国家的粮食安全，推进农业的规模经营、集约经营，提高农业经营水平，又保障经济社会发展的土地供给，推进居住向社区集中、工业向园区集中、人口向城镇集中，促进工业化、城镇化、农业现代化三化互动发展。自“万顷良田建设工程”实施以来，如皋市市委、市政府采取扎实措施大力推进工程建设，遵循“科学规划、突出重点、政府主导、规范操作、积极探索”的原则，坚持从本地区实际情况出发，选择有经济基础和资金保障能力的长江镇先行开展试点。2009年如皋市共申报“万顷良田建设工程”试点包括长江镇、柴湾镇、如城(东陈)3个项目区，其中长江镇、柴湾镇两个项目区总面积37789亩，计划新增耕地面积6966亩，规划方案于2009年6月19日经江苏省国土资源厅专家论证通过，2009年11月13日江苏省国土资源厅正式批准项目实施。如城(东陈)项目区规划方案也已通过江苏省国土资源厅组织的专家组论证。2009年12月，长江镇、柴湾镇两个项目区按照“不超过建设用地复垦面积30%”的规模，首次启用挂钩指标2070亩用于集中安置区建设，并已经江苏省国土资源厅批准，成为全省首个取得“万顷良田建设工程”建新安置区用地批文的县级市;根据江苏省国土资源厅《关于做好“万顷良田建设工程”复垦项目管理工作》的通知精神，按照独立建库、封闭运行的要求完成长江镇、柴湾镇“万顷良田建设工程”区复垦项目入库、报省备案工作，在全省率先完成“万顷良田建设工程”区复垦项目备案和“万顷良田建设工程”复垦项目的验收工作。

1统一思想，提高认识，全面高效推进“万顷良田建设工程”

在主功能区先行推进“万顷良田建设工程”，并逐步放大主功能区的作用，创造条件鼓励主功能区整合临近镇的农用地资源，通过以区带镇，区镇联动，实现“万顷良田建设工程”的整体化、规模化、高效化，通过土地资源的有效整合实现土地效益的最大化，促进“三化”互动发展。

1.1统一思想，提高认识，高标准营造“万顷良田建设工程”实施条件

江苏省国土资源厅试点方案文件下发后，如皋市市委、市政府主要领导多次组织学习文件，听取江苏省国土资源厅夏鸣厅长关于“有效集聚潜在资源，有序统筹城乡发展”的辅导报告，同时多次赴相关镇开展调研，听取多方面意见，最终确定了“以实施‘万顷良田建设工程’为突破口推进农村‘三化’互动”的思路。试点实施镇长江镇、柴湾镇在制定规划方案前分别组织召开了多层次的党员干部和群众代表会议，充分听取了项目区群众意见，全方位统一思想，为工程建设提供了有力的思想保障。

(1)积极整合区位相邻镇、村，确保工程区达到总面积1000公顷以上、分片面积300公顷以上的农用地整理规模。

(2)加快发展财源税源经济，确保具备与工程建设相适应的政府财力或社会化资金配套能力。

(3)加大宣传力度，层层统一思想，积极争取工程区内集体经济组织成员的同意。

(4)认真修编完善各项规划，确保工程符合土地利用总体规划和城镇规划。

(5)深入一线，彻底化解工程区内的土地权属矛盾。

1.2政府主导，高起点编制“万顷良田建设工程”实施规划

1.2.1政府主导，领导重视、组织健全

思路明确，如皋市成立了由市政府主要领导为组长，市四套班子分管领导任副组长，农工办、发改委、建设局、财政局、农林局、国土局等相关单位主要负责人为成员的“万顷良田建设工程”领导小组，主要负责重要工作的部署安排、重要政策的研究制定、重大活动的筹划组织、重大问题的协调解决，明确各相关成员单位的工作职责、工作任务、工作重点，并建立日常工作例会制度。领导小组下设办公室，负责组织、督察、考核，确保各项工作紧扣时点、全面完成。试点镇成立以政府一把手为主要负责人的领导班子，认真组织编制“万顷良田建设工程”规划方案，具体组织实施“万顷良田建设工程”。并按照3年内实施完成的要求，制定工程年度实施方案，明确工程建设具体实施的时序安排。

1.2.2高起点编制“万顷良田建设工程”规划

规划方案科学合理，切实可行，内容全面，主要包括:工程区规模与范围，土地利用现状与权属状况，涉及的人口等基本情况;土地开发整理潜力分析;土地开发整理方案;拆迁补偿和迁建方案;农业人口安置方案;城乡建设用地增减平衡方案;工程区内土地权属调整方案;资金预算与筹措;工程实施计划安排;土地承包经营权流转及现代规模农业开发方案;综合效益评价。规划方案在工程区进行公示，听取群众意见，积极争取群众支持和参与。

1.3部门联动，高标准推进农业适度规模经营

1.3.1部门协作，整体联动

“万顷良田建设工程”涉及的领域多，拆迁安置、指标使用、资金投入、承包经营权流转等工作量大。全市坚持政府主导，相关部门既分工明确又相互沟通密切配合，共同推进试点工作。凡“万顷良田建设工程”涉及项目，实行绿色审批和优先服务。如皋市发改委牵头做好项目服务工作，指导项目实施单位做好项目建议书、项目可行性报告的编制工作。

国土资源部门根据省管理要求，指导实施主体做好项目编制工作，制定切实可行的项目实施方案，为项目实施提供前提条件。如皋市建设局、环保局、国土资源局主动做好项目规划选址、环境评价、用地预审等相关审批，创造条件，确保项目顺利实施。财政部门积极做好资金筹集和测算，金融部门主动介入项目服务工作，指导项目实施单位根据融资的规范要求编制项目，履行相关报批手续，为项目实施提供资金保障。农工办负责土地流转方案的制定、实施等工作。

1.3.2高点定位，科学编制农业规划

(1)按照“科学规划、集中连片、设施配套、适度规模、集约经营”的原则，努力为发展现代农业提供良好平台，科学编制万顷良田规模经营规划，并与土地利用总体规划、基本农田保护规划、城市总体规划等相衔接。“万顷良田建设工程”规划区域内不得安排安置用地。各主功能区规划发展万亩种植园区1～2个、千亩园区5个以上，且均为高效农业。

(2)鼓励连片规模经营。“万顷良田建设工程”区域内，每个经营主体至少经营一公顷土地。大力支持农村种植大户、农民专业合作社、农业龙头企业等经营主体连片集约经营土地。加大农业招商力度，推进“三资”(民间资本、工商资本、外来资本)开发农业。通过实施农业大项目，带动和促进规模经营快速发展。对仍继续承包经营土地的农户，督促其加入合作经济组织，通过统一布局、统一品种及生产技术、统一质量标准等，实行合作经营型规模经营。对规模经营项目，优先立项，优先配套投入。

(3)加大农业基础设施投入。按照高标准农田建设的要求，采取财政适当贴息、补助等手段，积极引导“三资”投资农业道路、水系、仓储等基础设施。鼓励推广应用农业机械，引导村级集体经营组织、农业龙头企业、农民专业合作组织提供全程专业化服务，以一流的配套设施吸引和促进设施农业和连片种植产业发展。

2创新举措，用活政策，加“大万顷良田建设工程”政策扶持力度

充分利用各级政府给予的政策，并创造条件用足用活政策，进一步激发镇(区)实施“万顷良田建设工程”的积极性。

2.1用足用好土地整理政策

2.1.1用好上级挂钩周转政策

城乡建设用地增减挂钩是破解发展难题最主要的做法之一。根据江苏省《城乡建设用地增减挂钩试点工作方案(试行)》(苏国土资发〔2009〕181号)文件精神，实施镇(区)要规划设立挂钩项目区，区内设立若干项目片，每片内分别设立拆旧区和建新区，且拆旧区面积必须大于等于建新区面积。在实施过程中，采用“先垦后用”挂钩模式，即拆旧区完成后建立挂钩复垦项目备选库，备选库通过省级验收后方可设计挂钩实施规划，挂钩实施规划经省级批准后，建新区方可进行用地报批。用地单位使用建新区内城市和村镇建设用地留用区内土地的，应足额缴纳各项土地规费;在使用挂钩周转指标报批农用地转用、土地征收时，建新区面积小于拆旧区面积且占用耕地面积小于拆旧区整理形成耕地面积的，除按规定向江苏省国土资源厅缴纳费用外，其余规费由如皋市人民政府专项用于挂钩整理复垦项目库中项目的实施。

2.1.2用好省级以上投资土地开发整理项目政策

该政策主要是使用新增建设用地有偿使用费上缴国家和江苏省部分分别设立的土地整理项目。目的是增加耕地面积，提高农业产出。在保证一定新增耕地比例用于省级以上占补平衡的条件下，把农业基础设施建设量化成工程量，通过设计、报批、实施、验收完成项目任务，不需要地方提供项目配套资金。

2.1.3给足支持“万顷良田建设工程”的政策

用好农业土地开发基金。对万顷良田规划区拆迁整理出的土地，以及使用该指标的项目区拆迁整合的土地，在供地时其农业土地开发基金在如皋市留成部分实行先征后返，全额用于“万顷良田建设工程”。

2.1.4创新土地指标流转政策

按照“柔性组合、自愿有偿、市场运作”的原则，以3个主体功能区为龙头，将全市各镇根据区位分成3个组合。其中九华、郭园、石庄、吴窑、江安、高明6个镇与长江镇(如皋港区)组合;下原、磨头、桃园、雪岸、搬经、常青6个镇与经济开发区(柴湾镇)组合;东陈、袁桥、丁堰、林梓、白蒲5个镇与如城镇(含中心城区)组合。通过以区带镇，滚动实施，整体联动，提高土地级差地租和使用效益，促进城乡一体化。在各组合之间，要合理界定土地整理的成本，科学测算整理土地的收益，并以协议形式和市场化手段确定各方责任和利益分配，实现镇(区)共赢，具体实施细则另行制定。

2.2用活土地流转政策

2.2.1积极建立土地承包经营权预流转制度

健全完善市、镇、村三级土地流转服务网络，市建立土地流转服务平台，镇建立土地流转服务中心，村建立土地流转服务站。镇(村)土地流转服务中心(站)接受农民自愿“存”入的土地(经营权)，通过招商引资，将土地(经营权)转让给经营主体，促进土地流转和规模经营。

2.2.2积极探索、有序推进“两置换一转化”

遵循“政府推动、政策扶持、农民自愿、规范运作”的原则，积极探索土地承包权和宅基地流转新机制，鼓励引导广大农民以土地承包经营权置换基本生活保障，以农村住房(宅基地)置换城镇住房，加快农民进城进镇的步伐，促进农民向城镇居民的转化。

(1)镇政府成立“镇集体土地储备开发中心”，主要从事农民放弃宅基地和承包地的收储、经营、开发;盘活农村集体建设用地计划;协助相关单位解决自愿放弃宅基地、承包地经营权的农民基本生活保障事宜;推进农民进城进镇居住，加快城市化、工业化、农业现代化的进程;积极拓宽融资渠道，实现资本和资产的保值增值。

(2)对自愿放弃宅基地、主动拆除原住房、清除宅基地附着物、把宅基地交给集体的农户和项目区及重点工程建设等拆迁农户，可自主选择在城(镇)区购买商品房或多层农民集居房居住。愿实行土地流转的，各镇要采取积极措施，帮助农民流转土地。对自愿放弃宅基地和土地承包经营权交集体的农户，比照执行皋政发〔2007〕107号、皋委〔2007〕30号文件，享受被征地农民基本生活保障待遇，由各镇具体组织实施。农民自愿放弃的宅基地、承包地经营权归镇集体土地储备开发中心所有的，可委托相关村(社区)发包经营，形成的发包收益，由各镇自行确定收益分成比例。

(3)自愿放弃宅基地、承包地进城进镇居住的农户，家庭生活困难，符合城、乡低保条件的，可享受城、乡低保待遇。

(4)农户在本市范围内可自主选择进城进镇居住地，被选择的镇(区)必须无条件接受，并对自愿放弃宅基地的入住农户给予一定的补助;对同时放弃土地承包经营权的入住农户，比照被征地农民给予基本生活保障待遇。鼓励农户到经济开发区、长江镇(港区)和如城居住。

(5)按照实际居住地登记户口的原则，对进城进镇居住农民凭《房产证》或镇审核的农民集中居住区安置审批手续，镇国土所、建管所原住房拆除验收手续办理登记户口，实行一体化管理。

(6)进城进镇居住的农户子女，与当地居民子女同等享受接受义务教育的权利。

(7)如皋市采取以奖代补形式，对各镇进城进镇农户宅基地复垦工作进行考核，对复垦达到耕地标准的，经国土部门验收确认后，按每亩1.5万元的标准予以奖励;奖励资金的5%用于奖励镇领导班子成员和有贡献人员，其余资金用于鼓励农民进城进镇。对自愿放弃宅基地，到如城城区购买商品房的农户，按二轮承包时核定人口(考虑人员实际增减情况)，每人享受40平方米、80元/平方米的购房补助。在置转过程中，可进行单置转;两置换全部实施后，其户籍关系迁入城镇社区管理，享有与城镇居民在子女教育、职业培训、就业服务等方面的同等待遇，享受失地农民保障待遇。

2.2.3坚持多主体、多形式推进农村土地流转

积极鼓励农户采取转包、转让、出租、互换、股份合作等形式流转土地承包经营权，允许并提倡农户委托村集体或镇土地流转服务中心流转其承包土地，大力支持农村集体经济组织参与土地流转开发，引导“三资”投入流转项目。积极引导农户将土地承包经营权折价入股，建立土地股份合作社，实行统一经营，按股保底分红。

2.2.4完善土地流转价格形成机制

逐步健全市场化的土地流转价格形成机制，鼓励“双置换”农民规模经营万顷良田。

2.3用好农民居住政策

(1)加强“万顷良田建设工程”农民居住安置小区建设。万顷良田安置小区由三大主体功能区负责规划建设，统一建设多层住宅楼。农户安置购房享受优惠价。

(2)对“万顷良田建设工程”规划区内入住集中居住区非多层的农户，从严控制。对部分仍需进行承包种植的，或者从事多种经营的，按照“统一规划、统一房型、统一放线、统一配套、统一管理”的要求，采取统管自建、统建分购等模式，在规划的农民集中居住区建房。

(3)对“万顷良田建设工程”区内自愿放弃宅基地使用权的农户，到中心城市购房的，由实施主体发放每亩30000元的购房补贴。但今后不能再申请宅基地建房。

(4)对“万顷良田建设工程”区内自愿放弃宅基地使用权的农户，到镇区购买商品住宅的，由项目实施主体每亩奖励15000元的购房补贴。但今后不能再申请宅基地建房。

(5)改进户籍管理，按照实际居住地登记户口的原则，进城进镇居住农民凭房产证或镇审核的农民集中居住区安置审批手续和镇国土所、建管所原住房拆除验收手续登记户口，各镇农民集中居住地以市地名委会员办公室命名批复的地名编制门牌号码。

2.4关于失地农民保障政策

在“万顷良田建设工程”实施中，对自愿放弃全部宅基地使用权和农村土地承包经营权且具备农村集体经济组织成员资格的农民(通常称失地农民)，享受政府基本生活保障和扶持再就业的相关优惠政策。

2.4.1基本生活保障待遇

参照《关于进城进镇居住农民参照被征地农民实行基本生活保障的实施办法(试行)》(皋政办发〔2008〕118号)文件规定，具体的基本生活保障资金包括:人员安置补助费每人(含16周岁以下儿童)13000元;土地补偿费的70%，每亩9800元(全市统一按人均一亩计算);土地有偿使用收益按照实际被征地面积和用途一次性征收，工业和公益性用地每亩9000元，经营性用地每亩20000元;人员培训费，按第二、第三年龄段人员计算每人1000元。基本生活保障资金由实施主体统一集中向市财政专户解缴，原则上一次性缴纳，确有困难的，除人员培训费外，其他保障资金在确保正常发放的前提下，报经市政府批准，并经财政局鉴证，可分期到位，但最多不超过6年，并按规定缴纳欠缴期间利息。今后，在报省批准转为非农建设用地指标时，必须一次性足额补缴到位。如皋市劳动和社会保障局所属的市被征地农民基本生活保障资金管理中心负责基本生活保障待遇发放，并根据其缴费数额为每个进入基本生活保障的农民建立个人账户。“万顷良田建设工程”实施区内的农民进保后，各年龄段人员参照《如皋市征地补偿和被征地农民基本生活保障实施办法》(皋政发〔2007〕107号)和《关于被征地农民基本生活保障工作的补充意见》(皋政发〔2009〕55号)文件精神的规定享受相应保障待遇。

2.4.2鼓励扶持失地农民就业、创业

对在法定劳动年龄内有劳动能力和就业愿望但未能就业的失地农民，按照《市政府关于进一步加强就业再就业工作的意见》(皋政发〔2006〕120号)的有关规定，参照城镇下岗失业人员领取《就业失业登记证》，享受同等就业扶持政策。

2.4.3创造条件鼓励失地农民参加社会保险

对进入基本生活保障的失地农民，劳动年龄(男16～60周岁，女16～55周岁)内凡被招收录用到企业单位工作的，可参加企业职工养老、医疗、工伤、失业、生育等保险，享受城镇职工的同等待遇;领取了工商营业执照从事个体生产业务的，或从事自由职业的，可参加企业职工养老、医疗等保险，享受企业参保职工同样的养老、医疗保险待遇;逐步推进失地农民医保、低保与城市居民接轨。

3夯实基础，强化服务，为“万顷良田建设工程”提供全面保障

3.1强化规划保障

作为统筹城乡发展的基础性工程，“万顷良田建设工程”是统筹城乡发展的一个载体和平台，可以实现农村耕地资源、建设用地资源从零星分散转向集中集聚，推动劳动力资源、市场需求和公共服务资源等各类关联生产要素在一定区域内流动集聚、集中配置;推动产业向园区集中、人口向城镇集中、居住向社区集中，实现“三化”(农业产业化、农村城镇化、农民非农化)互动并进。严格遵循“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”的原则，高度强调规划的科学性和前瞻性，坚持高起点编制规划。规划紧紧围绕打造省级以及国家级现代农业示范园区的精品典型，力争建成万亩连片设施农业、花木、湖桑、优质稻米、弱筋小麦园区各1个。同时结合全市产业特色，充分发挥通过实施“万顷良田建设工程”建设成为农业龙头企业生产基地的优势，做大做强一批农业龙头企业，加快推进企业集聚，规划建设五大集聚园区，即优质粮油加工园区、花木盆景物流园区、茧丝绸加工园区、外向果蔬加工园区、特色农副产品加工园区。

3.2强化政策保障

“万顷良田建设工程”直接关系到农民的切身利益。如皋市市委、市政府在全面调研的基础上，充分利用各级政府给予的政策，并创造条件用足用活政策，加大“万顷良田建设工程”政策扶持力度，进一步激发镇(区)实施“万顷良田建设工程”的积极性。先后出台了《关于建立以“万顷良田建设工程”为突破口，加快工业化、城镇化、农业现代化互动并进机制的意见》(皋委发〔2009〕39号)、《关于加快实施“万顷良田建设工程”的若干政策意见》(皋办〔2009〕71号)等文件，充分强调政策保障。建立了有偿转让机制，按照“谁使用、谁支付”的原则，鼓励将“万顷良田建设工程”整理出的土地指标在全市范围内进行合理流动，保证复垦盘活的土地指标用足用好。同时出台相关农民保障政策，工程区内放弃农村土地承包经营权的农户，纳入被征地农民基本生活保障范畴，同等享受被征地农民基本生活保障、就业、医疗等政策，有条件的直接纳入城镇保障体系，享受城镇居民的同等待遇，确保农民利益最大化。

3.3强化资金保障

如皋市市委、市政府鼓励全市各类金融机构按照“积极支持农村改革发展”的要求，不断解放思想，创新举措，切实加大对“万顷良田建设工程”的中长期信贷支持力度。在基础设施投入上，按照高标准农田建设的要求，采取财政适当贴息、补助等手段，积极引导民间资本、工商资本、外来资本(“三资”)投资农业道路、水系、仓储等基础设施。同时，要求各实施主体主动与金融部门对接，加大银行融资力度、加快土地报批力度，通过加大财政征管力度，为“万顷良田建设工程”顺利推进提供强有力的支撑。柴湾镇与如皋市三家信用联社的银团组合贷款，融资1.5亿元，与南京博达投资公司采取过桥加项目贷款，计划融资3亿元;长江镇通过加大财政收入，优先保障“万顷良田建设工程”建设资金安排。

3.4强化业务保障

“万顷良田建设工程”虽然是“政府工程”，但其业务要求很高。如皋市国土资源局在试点申报和实施过程中，主动参与，及时提供国土业务服务和技术支撑，对政策性问题做好解读，对试点区内涉及的农村建设用地复垦项目、省级以上投资土地整理开发项目、占补平衡项目分类抓好推进，强化管理，准确把握验收标准，确保试点实施过程中不走弯路。“万顷良田建设工程”是江苏省国土资源厅推进的重点工作。如皋市强力推进，进展顺利，不断完善政策措施，及时总结经验，努力作出本地特色，在速度上求快，在方法上求新，在效果上求实，最大限度实现“万顷良田建设工程”的综合效益，真正实现“万顷良田建设工程”“对一产的着力提升，作二产的有效支撑，促三产的繁荣兴盛”。