我国矿产资源保护政策回顾及未来取向

2025-03-26 05:29:20

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此文系作者和吴元元（中国地质大学（北京））合作。原载《中国国土资源经济》2006年第19卷第3期

摘要我国的矿产资源保护可划分为4个阶段，即统一管理阶段、条块分割管理阶段、改革探索阶段和法制化管理阶段。根据国内外资源供需形势及发展趋势我国未来矿产资源保护政策取向，应是科学规划，稳步实施“开源”和“节流”、严格探矿权采矿权管理、从源头遏制矿产资源勘探开发中的私挖乱采和浪费资源现象、完善矿产资源税制改革，全面推行有偿使用制度。

关键词矿产资源；保护政策；回顾

我国矿产资源保护政策是伴随着国家宏观政策，政治体制、经济管理体制变化表现出来的。新中国成立以来，我国的矿产资源保护政策从时间上划分大致可分为4个阶段，每个阶段均有不同的侧重，但总的趋势是逐步走向科学化、合理化。本文全面回顾了新中国成立至今实施的矿产资源保护政策，结合现实国内外矿产资源形势提出了未来我国在矿产资源保护方面的政策取向。

1 我国矿产资源保护政策回顾

新中国成立至今，我国的矿产资源勘探、开发、保护政策的实施大致经历了如下4个阶段。

1.1 统一管理阶段

1949年～1955年，矿产资源勘探、开发高度集中，满足或基本满足了国民经济迅速恢复发展的需要，同时对矿产资源的保护工作很重视。新中国成立之前，国民经济体系几近崩溃，矿业凋零，被列强和官僚资本家掠夺性开采过的矿山更是满目疮痍。成立于1952年的地质部于1953年即配合第一个五年计划的实施，集中60%的力量突击勘探有色金属、黑色金属及煤炭等国民经济发展亟须的矿种，同时以16%的力量有重点地开展普查。仅用两年的时间，鞍山、包头、大冶三大钢铁基地所需的矿产资源，包括铁矿石、炼焦煤和各种辅助原料，均取得了足够的储量，东川、白银厂、铜官山、个旧等处的有色金属矿的资源情况也查明；建设煤矿的资源得到保证；另外还取得了一定数量的磷储量。

这一时期的矿业活动，主要任务是维持生产，寻找新的可开发资源。改造老基地、新开发基地的设计，仓促失误在所难免，但人为的、利益驱动性资源浪费不多。总体来讲，这一阶段的保护工作较稳定，所出现的浪费属于技术性的。

1.2 条块分割管理阶段

1956年～1978年，探采分离、条块分割管理体制的形成、固化，矿产资源保护工作起伏波动。1956年，国务院撤销重工业部和燃料工业部，成立了冶金部、化工部、建材部、煤炭部、石油部等矿业主管部门，分别主管相应矿产的开发。与此同时，与矿山建设直接相关的资源勘查（主要是详查、精查），也开始由地质部规划为主转向多部门规划，形成了探、采分离的矿业管理体制。1957年，国务院作出经济体制改革的决定，将部分管理权利下放地方。地质部和各矿业主管部门纷纷下放机构，建立各省、自治区的地质局和有关的厅、局。中央和省两级矿业管理体制都形成了条块分割。条条有规划，有矿业项目，块块也为自身发展或地方利益作规划，上项目。1966年，为克服条块分割带来的矿业管理弊端，曾在全国试办了两个托拉斯，即制铝工业公司和石油工业公司。遗憾的是试点因“文化大革命”的来临而中途停止。“文化大革命”期间，国家对矿产资源的统一管理在探采分离、条块分割体制下被进一步削弱。一系列法规和制度被不加分析地视为“管、卡、压”加以废除，矿产资源勘探的经济、技术、管理被取消，储量审批机构和制度被取缔等，使矿产资源的管理处于失控状态。

这一时期，矿业国有化倾向进一步扩大化，在“大跃进”，钢产量“赶英超美”的刺激和“一大二公”错误思想引导下，众多乡镇集体矿山企业“升格”为国有矿山企业。为完成钢产量，不顾资源的综合利用，采厚丢薄、采富弃贫，大量的铁矿伴生元素流失掉。1965年12月17日颁布试行的旨在“切实保护和合理利用矿产资源，以保证社会主义建设当前和长远需要”的《矿产资源保护试行条例》，从地质勘探、矿山设计、开采、选矿、冶炼、矿产加工和使用等各个环节对矿产资源的保护均作了规定，要求切实贯彻综合勘探、综合开发和综合利用，但最终流于形式，使矿产资源保护工作的法规性条例成为一纸空文。在矿产资源保护的具体做法上，主要表现为无人重视，少有人管，或者管理不严。

1.3 改革探索阶段

1979年～1997年，矿产资源开发管理渐趋加强，矿产资源保护工作纳入法制化轨道。党的十一届三中全会以后，矿产资源开发管理工作逐渐正规化、法制化。地质工作以地质部为主、地方为辅的双重领导体制重新确立。《中华人民共和国矿产资源法》的起草，1982年在国务院机构改革中明确地质部“对矿产资源合理开发利用和保护进行监督管理的职能”，并将地质部改为地质矿产部。1983年地质矿产部矿产开发管理局的成立标志着矿产资源的开发管理及保护工作有了专门的机构。1986年3月19日颁布并于同年10月1日开始实施的《中华人民共和国矿产资源法》，使矿产资源的勘探、开发管理达到了有法可依的程度。《中华人民共和国矿产资源法》第3条第2款明确规定的“国家保障矿产资源的合理开发利用。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏矿产资源。各级人民政府必须加强矿产资源的保护工作”。这就从法律上保证了矿产资源保护性开采。

1996年8月29日诞生的《中华人民共和国矿产资源法（修正案）》，肯定了探矿权、采矿权的财产权属性，确立了有偿取得制度；在进一步强调各级人民政府都担负维护矿业秩序责任的同时，肯定了县级人民政府地质矿产主管部门是行政执法主体的地位，明确了行政主体违法或不适当行政行为的法律责任，以及上级行政机关的行政监督权限；改变了过去按照矿山企业的所有制成分和行政隶属关系审批办矿的法律程序；增加了勘查、开采矿产行为主体资质条件的规定，强调了采矿区范围的排他性原则；强化了对非法采矿行为的行政处罚和刑事处罚的力度等。所有这些，对建立正常的矿产资源勘查、开采生产秩序，使有限的矿产资源得以合理开发利用和保护产生了积极的作用。

该阶段的矿产开发保护政策有过不堪回首的失误。20世纪80年代中期，在“在大矿大开，小矿放开，有水快流”，“全民、集体、个人一起上”错误思想引导下，乱采滥挖，采富弃贫、掠夺性开采，造成资源的严重破坏和浪费。

1.4 法制化管理阶段

1998年至今，强化矿产资源的规划、管理，保护与合理利用，构建资源节约型社会。以国土资源部的成立为契机，矿产资源规划、管理、保护与合理利用工作不断得到加强。1999年，国土资源部为落实党中央关于“在保护中开发，在开发中保护”、“把节约放在首位”的资源政策，加强矿产资源开发利用前期的管理，制定了《矿产资源开发利用方案编写内容》和《矿产资源开发利用方案审查大纲》，明确要求各级地矿行政管理机关在受理采矿权申请时，必须加强对《矿产资源开发利用方案》的审查，保证开发利用方案编写的规范化和审查工作的质量，严格把好资源利用的源头关，使矿产资源的开发利用方案能够遵循科学、合理、有效的原则，坚持可持续发展战略，为国民经济建设发挥出最大的资源效益。为加强矿产资源储量管理，确保矿产资源储量合理可靠，制定了并实施了《矿产资源储量评审认定办法》。

2 我国矿产资源保护政策取向

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出的实行有利于资源节约的价格和财税政策，健全资源有偿使用制度，明确了未来5年矿产资源保护与合理开发利用的走向。事实上，进入21世纪以来，面对世界性的资源短缺，我国在鼓励“两个市场、两种资源”和资源勘探开发“走出去”的同时，提出大力发展循环经济、建立资源节约型社会的政策。因此，科学构建我国矿产资源保护和合理开发利用的长效机制，从根本上解决开发秩序混乱，矿山布局不合理、经营粗放、浪费资源、破坏环境、安全生产事故频发等问题是未来矿产资源保护与合理利用的总趋势。具体包括如下几个方面。

（1）科学规划，稳步实施“开源”和“节流”。科学规划矿产资源开发管理，强化矿产资源管理职能，完善规划体系，认真组织实施各种类型矿产资源规划。从制度建设、规范管理、监督检查等方面，健全规划实施机制和制度，严格按照规划依法审批和监督矿产资源勘查、开发利用活动，实行保护性开采，合理限采优势资源，杜绝采富弃贫、采易弃难、“吃菜心”式的破坏和浪费开采方式。保证矿产资源保护和合理利用的法制化、规范化和科学化。

优化矿产资源开发利用的区域布局，调整和优化矿产资源开发结构。强化“节流”，推进矿产资源区域发展循环经济，树立和强化矿产资源综合利用意识。推动矿产资源综合开发和综合利用向纵深发展，在技术条件和经济合理范围内，最大限度地开采、提取和回收矿产资源，加强矿山废弃物的资源化利用。建设矿山废弃物的再利用示范工程，重点开展铁、铜、锰、铝等国家紧缺矿产的综合利用和保护示范工程，以及一批难选冶多金属矿、复杂共生矿等的开发利用示范工程。

（2）严格探矿权采矿权管理，从源头遏制矿产资源勘探开发。加强中央政府对矿业权的审批管理，提高中央政府对矿产资源开发的宏观调控能力，强化能源矿产、大宗支柱性矿产和保护性特定矿种的管理；根据矿产资源的自然属性和以往地质勘查工作程度，分类出让探矿权、采矿权；按照责、权、利相统一的原则，规范中央和地方各级政府在探矿权、采矿权出让方面的收益分配，改变谁出让收益归谁的状况，防止越权出让、侵权出让和化整为零、规避上级机关管理的现象。

（3）完善矿产资源税制改革，全面推行有偿使用制度。2005年以来推行的矿产资源税改革，为“十一五”期间实行矿产资源资产化管理、全面推行有偿使用制度奠定了基础。目前实行的煤炭、石油、铁矿等矿产资源的有偿转让制度，要求企业只能通过公开的招投标程序，才能取得矿产资源的开采权的做法，在一定程度上推动了矿产资源的有效利用。长期来看，应把采矿权招标与提高矿产资源税、改革矿产资源税征收办法结合起来，才能从根本上遏制住私挖乱采猖獗、资源浪费严重的现象。

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