时代在变迁，生产力在进步，农村土地承包关系有可能不适应生产力发展要求。因此，对农村土地生产经营管理制度进行必要的调整与改革是必要的。也是符合生产关系一定要适应生产力发展这一客观规律的。但并不能由此得出必须彻底改变。什么样的生产关系，什么样的农村土地经营管理制度是恰当的优越的，主要看三个标准，一是是否有利于促进农村生产力发展，二是否有利于提高农民生活水平，三是否有利于国家实力增强，农村经济竞争力提高。
强调农村土地承包关系进行彻底改变，意味着放弃现有土地集体所有制的基本制度。实质是土地私有化，从短期看可能活跃了农村经济，但是从长远看，又回到了几千年的土地私有的老路，形成新的地主与土地私有制生产关系，产生一系列的经济矛盾，同时不能很好做到改革发展与稳定的关系。
对于农村土地生产经营管理制度，我国在改革开放早期，就是从农村开始的，边实践，边摸索，逐步形成了农村家族联产承包经营责任制。这里面，提到了将土地所有权与承包权分置。而目前最新改革举措是，实行农村集体土地三权分置改革，即将土地所有权、承包权和经营权分开，有利于促进农村土地权属的流转。
党的十七届三中全会《决定》提出,“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。”这表达了中央维护现行土地承包关系的坚强决心。
对“长久不变”的内涵,许多人从不同角度作出了不同的理解。有的认为,“长久不变”就是指农村土地承包经营制度长久不变,具体到地块是可以调整的;有的认为,“长久不变”是指承包期比原来的30年更长,甚至没有期限;还有的认为,“长久不变”是指到期后继续承包,与现行土地承包法律规定没有质的变化(《农村土地承包法》规定耕地承包期30年,《物权法》进一步规定承包期到期后可以按照国家有关规定继续承包)。这些理解都是正确的,但是并不全面。与法律相比,政策本身具有变动性、忽略程序性等特点,因此,单纯笼统地谈论“长久不变”是不够的,还需要从政策的具体层面上去理解和把握。
一是土地承包合同有效期上的长久不变。《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包法》等法律明确国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定,在此基础上,党中央将以前的“长期不变”调整为“长久不变”,表明了党和政府稳定土地承包关系的坚定决心。“长期”与“长久”之间的区别,从土地承包合同制定和履行的角度来看,“长期”是一个附期限的合同,所谓“附期限合同”,是指无论合同法律效力能够持续多久,都有终止时期。而“长久”是一个附条件的合同,所谓“附条件的合同”,是指这个合同法律效力的持续时间,取决于合同所附条件是否会发生,终止日期是不确定的。因此,我们可以确定“长久不变”的执行时间以1998年第二轮延包开始时间为准。而合同有效持续期限不定,可根据所附条件是否发生,期限可能很长,也可能很短,比如一些农户由于部分家庭成员死亡、迁移、就业,或者是承包人的自然死亡导致承包主体(农户)资格消失等来确定合同的有效期限。
二是土地承包关系形式上的长久不变。目前,我国农村土地经营形式有集体经营、国家经营还有家庭经营。但党的十七大明确要求稳定和完善土地承包关系必须坚持农村基本经济制度。因此,党中央提出的“长久不变”,指的是农村土地由家庭经营这种经营形式长久不变,这是我们农村基本经济制度决定的。农村土地承包经营权作为一种新型的用益物权,与传统用益物权相比,有它的独特之处,比如:传统用益物权不得转让、流转;传统用益物权当事人是一般主体,而农村土地承包权当事人必须是农村家庭经济组织及其组织成员;传统用益物权的成立以民事主体的平等协商为基本方式,而农村土地承包权的成立,主要是建立在行政政策调整的基础上,而非仅依靠民事主体间平等协商就达成等。
三是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。目前,通过《农村土地承包法》和《物权法》,国家已经赋予了农民对承包土地享有占有、使用、收益和流转的权利以及承包地被依法征收获得补偿的权利。其中,流转权利包括承包期内农户可以按照依法自愿有偿原则采取转包、出租、转让、互换等形式流转,也可以将土地承包经营权入股从事农业合作生产。这些权利构成了土地承包经营权的权能结构,这是法定权利,是设立在农村集体土地所有权上的用益物权。按照“长久不变”的要求和农村经济发展的需要,土地承包经营权还需要进一步拓展农民入股发展农民合作经济组织等权利,健全土地承包仲裁法律制度,加强对土地承包经营权的物权保护。
贯彻落实土地承包关系“长久不变”过程中需要研究解决的问题
一是第二轮延包遗留问题。由于第二轮延包工作是在农村税费比较重的情况下开展的,再加上伴随土地承包关系由经济责任关系向赋予产权关系转变,有的地方延包没有确权到户、有的地方农村集体经济组织成员身份界定不清,引起矛盾纠纷不断出现等延包遗留问题没有得到很好解决。
二是人地矛盾问题。第二轮延包后普遍采取“增人不增地、减人不减地”政策,能否解决好因人口变动、承包地被征占而引发的“人地矛盾”,直接关系到农村土地承包关系的长久稳定。当前,有的地方仍在搞“小调整”,已成顽疾,这对稳定土地承包关系极为不利,对稳定农民对经营土地的预期极为不利,也大大增加了社会管理成本。
三是随意改变土地农业用途,侵犯了农户的承包经营权。土地资源具有有限性和不可再生性,由于许多地方政府片面追求GDP增长,建设形象工程,在招商引资、建设工业园区的过程中采取以租代征、先用后征、化整为零进行征用等策略非法占用土地,也有的地方以土地流转为名进行强制流转,擅自改变土地的农业用途,侵犯农户的土地承包经营权,《土地管理法》和《土地承包法》被束之高阁,有关部门奈何不得,农户更没有办法维护自身的合法权益。
四是修订完善相关法律法规和政策问题。今年中央1号文件明确提出要按照“长久不变”的要求“修订和完善相关法律法规和政策”。为落实这一要求,需抓紧研究提出修订完善相关法律法规的建议,把十七届三中全会《决定》有关政策规定上升为法律,还要加快研究完善相关政策问题。比如,“长久不变”的起点和期限如何确定的问题;如何赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权的问题;如何完善土地承包经营权登记制度的问题等。
对稳定土地承包关系“长久不变”的几点建议
我国土地制度改革的指导思想是稳定地权,调整农村社会有限资源配置、盘活农村土地,保护农村弱势群体。这说明,国家土地政策制定的角度,不仅要从经济社会发展自上而下着眼,还要从农民作为农村经济发展的主体和政策的实际落实人出发自下而上考虑。因此,要想稳定土地承包关系长久不变,就必须要从以下几个方面入手。
一是建议设立国家补偿、农村土地承包权流转机制。为了维护农村土地承包关系的稳定性,承包期限一旦确定就不能随意调整,在承包期限内农户家庭新增人口,建议由国家给予适当的补偿,建立合理的利益补偿机制,妥善解决农村人地矛盾问题,在加快二、三产业的发展,促进农村劳动力外流的同时,建立健全农村土地承包权的流转机制,促进土地资源的适度集中。强化农村土地承包经营权的物权地位,政府通过对土地流转的指导、服务和管理,逐步确立市场调节作为解决土地占有不平衡问题的基础手段,取代传统以政策调整为主的格局,从而确保农村社会大局实现和谐稳定发展。
二是正确处理经济发展与保护耕地的关系。首先,要合理确定建设用地,进行科学合理规划,实行预留建设用地制度。经济要发展,不可避免会占用一些土地,因此必须提高前瞻性,实现经济发展与保护土地的良性循环,凡是属于基本农田,除非涉及国家安全和社会公共利益,一旦确定就不能随意占用,在确保国家农业安全的前提下,合理确定农业用地数量与水平,正确处理经济增长与合理保护耕地的关系,促进经济可持续发展。
三是制定科学的土地产权法律、法规。首先,明确规定土地所有权归国家和农民集体所有,将集体土地使用权中的农地使用权赋予农民个人,摆脱农地使用权(承包经营权)仅仅是满足国家和集体的要求后的一种“剩余控制权”的地位。其次,通过立法确立农民持有土地使用权期限为70年,使农村土地使用权与城镇土地使用权具有平等的法律地位。农民依法享有承包、使用、转让、抵押等完全的土地使用权,保护农民作为土地所有权所有人的合法地位。
四是制定其他相关配套措施。首先,要建立公正公开的土地使用权登记监督制度、土地使用权监督机制。对依法成立的农村土地承包经营法律关系,要加强保护力度,防止承包权人的合法权益受到侵害,杜绝任何自然人及法人在土地分配利用中的舞弊现象。其次,改革土地征用制度。建立科学的土地评估体系,征地补偿应该包括农民种植补偿和土地潜在增值补偿两个部分,土地征用补偿费的一部分进入社会保险,改变失地农民生存难的局面。同时积极构建承包土地纠纷调处解决机制,从民主协商、基层调解、政府仲裁、司法最终解决四个层面完善侵权救济手段。
土地制度改革是一项艰巨复杂的系统工程。单就我国土地制度安排就有五种形式,所以在制定“长久不变”具体政策和措施时,不仅要以国家总体土地制度改革目标为指导,还要兼顾地区经济社会的差异。
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