如何解决我国城市流浪乞讨人员问题

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新制度实施七年来，各省市通过创新观念，拓宽工作思路，有效整合社会资源，取得了明显成效，但也遇到了救助制度不健全、部门协调不畅通、职业流浪乞讨人员不接受救助、特殊对象核实难、护送当地不配合等困难和问题。这些问题阻碍着救助管理工作的发展，需引起高度重视，认真加以解决。
1、出现管理盲区
流浪乞讨人员的构成非常复杂，有因灾害或生活困难而流浪乞讨者，他们确属社会救助的对象；有以乞讨为生财手段的好逸恶劳者，属于特殊教育的对象；有以流浪乞讨又无理上访或偷摸拐骗从事违法活动者，属于社会治安管理对象；有少数犯罪逃逸或流窜者，属于刑事惩治的对象。对于拒绝接受救助的流浪乞讨人员，救助站、公安机关、城管等部门在管理中，均存在缺乏执法依据和执法手段的问题，那些特殊教育的对象、治安管理对象、刑事惩治的对象，已经成为管理盲区。
2、自愿求助者少
在实地调查访谈过程中发现，在救助站接受救助的人员，大多数是从别的救助站转来的需要本救助站进行安置的流浪乞讨人员，仅有一小部分人是自己寻求救助的。而在这一小部分自愿寻求救助的人当中，大部分属于暂时还没有流浪乞讨的投亲不着、务工不着、无钱看病、从家里走失、被偷盗等有临时困难的人，真正有长期生活困难的人，反而选择在外长期流浪乞讨，拒绝进站接受救助，救助管理站也因此曾经一度出现无人可救的局面。
3、管理救助方式简单
对待进站受助人员，救助管理站的工作程序几乎无一例外的为接收进站——采集信息——联系流出地政府或流浪人员家属——送其回家或由流出地政府接其回去。工作人员几乎不跟受助人员进行与采集信息无关的交流，也从来不去了解不同受助人员的特殊需求，缺乏对不同类型受助人员的生理、心理、文化水平、个性特征等分析和交流，特别是在救助中依然把求助者置于一种不平等的地位，给予施舍性的物质救助，使求助者难以接受。
4、缺乏专业工作人员
目前的救助管理站尚未完全脱离原先收容遣送模式的影响，大部分工作人员也都是原来收容遣送站的工作人员，虽然机构性质发生了改变，但是工作人员并没有发生多大的变化，他们在长期工作当中形成的工作方法和养成的工作态度已经很难改变，有的工作人员习惯了对受助人员冷言冷语，这些表面上看起来并没有和现行的新办法发生冲突，但事实上与社会的期望和要求相距甚远。
5、救助制度不健全
虽然国务院颁布了《救助管理办法》，民政部也下发了《实施细则》与“两个规范”，但从六年的实践看，这些政府法规和规章还存在操作性不强等欠缺和问题，因而对遇到的一些难点问题尚缺乏有效的管理手段和长效机制，对一些违法现象的查处也失之于宽。
（1）救助对象标准操作性不强，限定范围与实际有偏差。救助管理制度规定的救助对象是生活无着的城市流浪乞讨人员。民政部制定的《实施细则》第2条规定“城市生活无着的流浪乞讨人员”需要同时满足4个条件：自身无力解决食宿；无亲友投靠；不享受城市最低生活保障或者农村五保供养；正在城市流浪乞讨度日。而访谈中了解到，这4个条件在实际中根本无法操作。对求助人员“自身无力解决食宿”、“无亲友可以投靠”的判断，只能靠简单的观察和听求助人自述。就算他们身上装着钱包、带着现金甚至存折，工作人员因为没有权力检查也只好把他们视作无力解决吃住。有无亲友可以投靠，也是依靠求助人本人叙述的，如果他本人不肯说，即使他们有可以去寻求帮助的亲戚朋友在杭州打工或者做生意，救助站也就无从知晓。“不享受城市最低生活保障或者农村五保供养”这一条也无法实施。有些痴呆傻等特殊人群，无法提供自己的身份信息，也就无法了解是否可享有以上待遇，但救助站也不能因为无法判断而将他们拒之门外。“正在城市流浪乞讨度日”的标准也不易操作。在现实中，很多人会因为各种情况暂时陷入困境，例如出门打工找不到工作而囊中羞涩，到其他城市旅游钱包被偷、投奔亲戚途中遇骗后身无分文等等。这些人突然遇到困难需要得到帮助，但不一定会丢下脸面上街乞讨。如果这类人员前来求助时，救助站遵循规章制度不给予救助，则过了几天这些人很可能就真的陷入沿街乞讨的窘境。综上所述，《救助管理办法》中确定的4个救助条件要求同时满足，限定过于严格，若按此执行必定会排除一些确实需要救助的人员。按照规定，对求助者要询问其姓名、年龄、户口所在地、身份证、近亲属等一系列详细资料，并根据提供的资料进行核实。救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。但在实际操作中，由于大量信息均来自于求助者本人口述，很多情况难以核实，给救助工作带来困难。一些迫切需要救助的人也许因为年龄、疾病，无法提供准确而完整情况；部分属于故意编造虚假姓名、有意隐匿真实情况则更是无从查考。另外，求助对象多从偏远落后地区流出，通讯条件相对较差，导致核对工作量非常巨大，短时间内难以完成，而受助人员情况的复杂性却要求必须尽快安置，防止他们的大量聚集对救助站正常秩序造成影响。
（2）救治、安置特殊人群的可持续性不高。按照《实施细则》第9条规定：有关受助人员在站内突发急病的，救助站应当及时送医院治疗。但实际工作中一些救助站救助工作难以开展，原因在于治疗“危重病人”和精神病人产生高额医疗费用，救助工作资金压力巨大难以为继。个别受助人员来站前就患有慢性病、传染病、甚至是绝症，冲着治病目的而前来求助，入站时隐瞒病情，又拒不提供个人真实情况，入站后病情出现恶化，作为救助站只有先送他们到医院治疗。这些病都需要住院治疗，即使是维持病情稳定也需要一笔很大的经费支出。按照规定，病卧街头或流落街头的危重病人和精神病人都不符合自愿救助范围，但实际上这是一个无法回避的现实问题。另外，精神病人的救助管理一直是救助工作中的难题，一些救助站内突发精神病造成其他受助人和工作人员伤害的例子很多，对精神病人什么情况下可以使用强制性措施、采用什么样的强制措施在新制度中都没有明确，缺乏指导性和可操作性。虽然《救助管理办法》第13、14、15条比较详细的规定了受助人员的安置措施，但在实际运行中遇到了受助人员返家难问题，例如一些痴呆傻、精神病不能提供信息，无法联络，救助期满后根本无法送出，特殊类别受助人员“站内滞留”严重。此外，“流出地救助管理机关派人接回的规定不明确”，流出地接人的积极性也不高，实践中并不主动配合接回特殊人员。尽管按照有关规定，“因特殊情况需要延长”救助期限的可以延长救助，但所谓“特殊情况”对那些特殊人群来说其实就是一种“普遍情况”，给救助站带来很大压力。对无法查明亲属的特殊人员，救助站按规定要报上级民政部门申请进行安置，这无疑加大了流入地政府的安置压力，而能安置的数量是相当有限的。流入地政府经济发达，各项工作协调好，职能部门完善，还能考虑妥善安置。若部分流入地政府安置不下去，造成这些痴呆傻人员长期滞留在救助站，就会牵扯救助站大量人力、物力、财力，会影响正常救助管理工作的开展。此外，根据《实施细则》第17条规定，救助期满受助人员应当离开救助站，但实际工作中，发生过受助人死活都不愿离站的情况。如何终止救助？又不可能强行推出或丢出救助站。还有个别求助人员会重复到救助站求助，而《救助管理办法》中对于提供救助的次数并无明确可执行的依据，导致救助站开展工作难度很大。所以说这两点上救助制度也不具备可操作性。
（3）与相关制度的衔接配套不够。新制度作为一项临时救助制度，对于帮助解决受助人员暂时的生活困难可以发挥作用，但要帮助受助人真正摆脱困境，则需要依托其他制度的支撑，从实践中来看，尚存在与相关制度衔接配套不够的问题。《救助管理办法》第2条规定：救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《实施细则》第12条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天。因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。对于一些真正长期流浪乞讨、生活无着的人来说，救助站的临时救助不能持续地解决问题，送回原住所或原单位更不能解决问题，因为他们本来就是在当地无法谋生而流动出来的。正因为无法解决根本生计，这部分人宁愿风餐露宿也不愿意前往救助站求助。对一些危重病人、精神病人和流浪儿童而言，他们需要长期的住养式福利照顾，而救助站对这些需求根本无法做到。当前来看，由于得不到相关制度的帮助，受助人生活困难的根本问题难以解决，许多人为求生计重新走上外出流浪乞讨的道路。归根结底，新型救助管理制度救急救难但不救穷，与某些制度之间很难配套衔接，削弱了救助制度的实施效果。6、职业乞讨问题难以解决
自2003年收容遣送改为救助管理后，公安、城管等执法部门不能再通过强制手段规制流浪乞讨人员，全国各大城市街头出现了不少职业乞丐，他们以乞讨为职业，想方设法利用各种手段博取同情，借机乞讨钱财。因乞讨“收入还不低”，他们情愿露宿街头，多不愿意接受救助，更不愿意返回原籍。据一篇新闻报道，职业乞丐回报比较丰厚，有的残疾乞讨人员，现在都有了手机；个别职业乞丐每个月能寄回家2000元；有个乞丐乞讨了4个月，吃过用过以后，身边存折账面还剩9000余元。难怪一些地方流传着“城里磕头，回家盖楼”等顺口溜。职业乞丐会给社会带来较大的负面影响，他们影响了城市秩序，滋扰了市民正常生活。有些乞丐死缠烂打，强讨硬要现象突出；有些丐头拐骗或引诱少年儿童，甚至胁迫摧残儿童作为他们挣钱的工具，严重损害了青少年的身心健康；有些乞丐的乞讨手段日趋专业化、团体化。按照人性化的立法精神，新办法贯彻的是自愿原则，如果职业乞丐不愿接受救助，救助站也无计可施，尽管采取了街头劝导救助等手段，效果甚微，往往工作人员一离开他们就会继续乞讨。而只要职业乞丐没有违反法律，有关部门就不能对他们采取强制措施，这使得破坏市容、强讨强要的职业乞丐处于管理的真空地带。社会上一些不知详情的人却认为流浪乞讨人员（包括非职业乞丐和职业乞丐）增多，就是政府设置的救助管理站不作为，毫无疑问将其置于“不作为”的问责之下，因此，面对职业乞讨，救助管理部门陷入无法管、又不能不管的尴尬局面。
7、部门间协调不够畅通
流浪乞讨人员的救助管理工作，不应该是哪一个部门的事情，它需要民政、公安、城管、交通、卫生等职能部门联动互补、相互配合。如果各部门协调配合不好，工作中互相推诿踢皮球，急需救治的流浪乞讨病人极可能延误治疗，长沙市救助站门前死亡的流浪汉便是前车之鉴。但是，救治城市流浪乞讨人员中精神病人一直是政府救助管理工作中的一个难点。目前在对精神病、上访等流浪乞讨特殊对象的救助方面，公安、卫生部门还不能够很好的履行各类法规政策规定的部门职责，与救助管理站一起做好特殊对象的救助工作。在救治精神病等各类病人方面，卫生部门仍存在推诿拒治现象，在一定程度上制约了救治工作的顺利开展，影响了对精神病人生命权益的保障。公安部门救助过程中存在职责履行不到位的问题，具体表现为：护送特殊病人到站门口，未办理交接手续径自离去；丢弃护送对象现象仍时有发生；甚至违反自愿救助原则，对不愿救助的上访人员，常以命令的方式要求救助站接收。深究这些情况存在的原因，在于个别职能部门领导和工作人员思想认识不到位，没有在主观意识上重视自身对救助流浪乞讨人员有不可推卸的职责，认为救助工作中民政部门、救助站是主角，自己只是配角，政治上缺乏敏感性，工作上缺乏主动性，因此，实际配合中有时表现不够积极，有推诿工作的情况发生。孰不知，各部门共同参与的“大合唱”，能否唱好让观众满意，主角、配角都要认真演唱好，谁唱得不好，都会影响救助工作的整体效果。
8、未成年流浪儿童救助保护难
城市中的流浪乞讨人员很复杂，有些未成年人的流浪乞讨儿并不是真正愿意乞讨，他们受人拐卖、利诱、控制、胁迫，甚至为博取同情受到人为致残，成为不法分子挣钱的工具。流浪儿童作为无民事行为能力或限制民事行为能力的人，是救助工作由“强制”改为“自愿”后必须面对的特殊群体。未成年人救助保护难点主要集中在以下几方面：一是没有行之有效的解救办法。新办法废止了以往的强制收容，对那些受人控制、没有主动去救助站的流浪乞讨儿该如何进行保护，并没有明确的规定。二是流浪未成年人的返乡工作很难开展。由于甄别身份存在困难，并且这些流浪少年从小缺乏关爱，在接受救助后不愿重返家庭，编造虚假姓名或隐匿真实情况，只能将其滞留在流浪儿童救助保护中心长期供养。三是简单化的救助方式难以满足流浪未成年人的需求。在实际工作中，多数流浪未成年人救助保护中心提供服务以生活救助、物质救助为主，容易忽略思想文化等针对性的精神教育。四在于相关法律法规不健全。《未成年人保护法》规定过于笼统，救助管理办法针对的主要是成年人，对流浪儿童救助保护工作而言，可操作性不强，甚至有不少不适用的地方。该法规定，儿童救助保护中心承担临时监护责任。但现行法律没有界定究竟是属于委托监护还是法定监护，以及临时监护的具体内容。法律的空白使救助保护中心在开展工作时小心翼翼，顾虑重重，担心某些工作好心办坏事。
伴随着新问题的出现，城市流浪乞讨现象也呈现出诸多新的特点：如乞讨人数剧增，多数乞讨者只以要钱为唯一目的；职业化、团体化乞讨比重增加；经营乞讨人员的现象增多；乞讨群体的年龄结构向低龄化发展，等等。
建议：流浪乞讨现象是一种世界性的痼疾。当前我国社会乞讨现象的形成是多种因素综合作用的结果，既有历史原因，又有现实原因；既有政治经济原因，又有文化心理原因；既有社会原因，也有人性本身的原因，因此要解决也并非一朝一夕能够完成。目前较为理想和可行的措施包括完善流浪乞讨人员救助制度，加强救助工作相关部门间的协调与配合，对违法乞讨行为进行有效打击，特别要抓好未成年人流浪乞讨行为的救助与管理，同时，尽可能的鼓励民间力量参与到救助中来，大力发展贫困地区经济，完善社会保障体系建设。
1、扩大救助对象范围
《实施细则》运行中突出的问题就是救助范围过于狭窄，许多临时碰到困难的求助人员因不符合条件无法获得救助，而在现实中救助站出于各种考虑通常会给这些人提供救助。故不妨放宽救助对象的范围，由对生活无着的“流浪乞讨人员”救助扩大到生活无着的“流动人口”。只要是确实遇到了应急性困难，自身无力解决，在查证属实后救助站可以予以救助。当然，范围放宽后提供的救助服务也应做适当调整，以确保救助站资源最优化配置。比如，对外出旅游、出差被偷被抢者，可以学习大连“一元钱存折”做法，即救助站在各大银行和邮政储蓄，花1元钱给受助人员办理个人储蓄账户，让联系到的受助人员家庭或单位在第一时间把钱汇到该账户，以解燃眉之急。
2、限定重复救助次数
现实中许多受助对象在救助站免费吃住好几天，买好车票送走没过多久又回来求助，来来回回很多次。他们还会抓住政策的漏洞说，国家又没规定，到过救助站的不准再来。由于《救助管理办法》没有规定救助的次数，才造成不同地区或同一地区的救助站会重复救助着同一个人。因此，当务之急应该修改有关细则，设定在一定时间内的救助次数，不得连续接受救助，让救助站能腾出更多人力物力去救助其他更需要救助的弱势人群。
3、明确精神病人救治程序
《实施细则》第5条规定，对因年老、年幼、残疾等原因无法提供个人情况的，救助站应当先提供救助，再查明情况。因此，目前很多地方发现街头流浪的精神病人后，通常按照规定将其送往救助站，再由救助站联系送精神病医院进行救治，这样的程序就过于繁杂，转送过程中时间长，易造成某些不确定性伤害，还浪费了救助站大量精力。可以考虑在《实施细则》中特别明确精神病人这类特殊人员的救助程序，公安、城管部门接到群众举报或在公共场所发现流浪的精神病患者，可负责直接送到精神病医院先就治，其间救助站再到医院进行甄别、鉴定、核实，可以提高就治效率，减少中间转手环节。
4、要加大救助力度
乞丐虽然没有减少，但是救助站却如雨后春笋，遍地开花，但是很多市民并不知道具体位置在哪里。出于同情和爱心，往往施舍钱物简单而直接的帮助“乞丐”。解决这个问题前提是救助措施要先到位，一定要加大救助力度。首先，要在车站、码头以及繁华闹市区设立醒目标志，标明救助站地址、救助热线、救助范围等内容，让市民和求助人员一目了然。其次要购置几辆面包车，车身大大写上“社会救助”字样和热线电话，经常停放在市区繁华地段，同时发放一些宣传资料，大张旗鼓进行宣传，方便群众告知、引导乞丐前往救助站自愿受助。第三要向社会招募一些志愿者，经常上街劝导“职业乞丐”，使其无“生意”可做，心明眼亮的市民也能洞察一切。如此一来，失去“市场”的乞丐，自然会悄无声息的消遁。
5、加强政府各部门间的协调配合
救助管理工作是一项复杂的系统工程，仅靠一个部门是不可能做实、做好的。针对救助管理中存在的责任履行不到位、部门配合效果不是太好的情况，政府在加大救助资金与软硬件设施投入与支持的基础上，应进一步规范民政、公安、城管、卫生等相关政府部门的管理权限和责任，建立或利用协调机构对各部门进行更好协调，既防止某些部门推诿扯皮，又可整合资源，有效开展救助。民政部门作为救助制度的执法主体，综合负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督。救助管理站发挥主力军作用，具体负责流浪乞讨者的救助工作，且要主动与其他部门联合，增加对街头流乞人员的巡查频次。对老弱病残等流浪者，公安、城管部门有引导和护送职责，将其劝说或引导至救助站求助；对其中的危重病人或精神病人等，先护送至指定救治病院，由卫生部门积极治疗。财政部门要将救助经费列入每年预算，建立稳定增长的救助资金筹措机制。应遵循“自愿求助”的原则，公安部门不能一遇到求助人员，不履行告知、引导义务，就直接用警车送往救助站，要因人因事区别对待；也不能盲目宣传救助站免费提供食宿及返乡车票等来误导求助人员。对钱物被盗被劫人员，公安部门应立案侦查，为民解忧，也不能一送了之。如果流浪乞讨人员不听劝阻，影响了社会秩序，则依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》有关规定进行治安处罚。对强讨恶要、有违法犯罪嫌疑的流乞人员及幕后操纵教唆人员，由公安部门依法查处。对那些耍无赖、语言威胁，甚至自残的“职业跑站”者，救助站可建议公安部门采取相应的强制措施，对其进行教育引导，必要时强行带离，从而维护社会治安与救助站管理秩序。当前救助站在核实求助人身份上颇费周折，而身份识别本就是公安部门的强项，若能得到他们的配合，则有利于救助的推进。交通、铁路等有关部门也应配合好救助站的工作，实行照片和凭证配套制度，严格检查，避免“跑站”者骗票成功。另外，民政部门内部的机构组织之间同样需要加强沟通与协作，增强履职能力。在民政机关内部，明确各地民政、救助机关职责，设立受助人员转送统一协调机关，确保受助人员接回渠道顺畅。特别要明确受助人员流出地民政部门的责任，对不配合流入地民政部门、救助站工作的，流入地救助机关送回受助人员往返交通费、差旅费应由流出地民政部门负担。
配套措施
1、进一步完善相关法律法规及制度建设
首先，尽管国家在2003年相继出台了两个法律文件，但过于原则化的条款内容，使得救助管理工作操作性不强，落实难度大。其次，对于出现的管理盲区，也应当从立法的角度予以增补和完善，如将职业乞讨人员纳入救助体系，使得对职业乞讨人员的救助工作有法可依。最后，新的法律法规的制定和完善必须注意和《残疾人保障法》、《预防未成年人犯罪法》等相关法律的相互衔接与配套。
2、引入社会工作专业知识和技能进行救助
对流浪乞讨人员的救助，第一层面是对其基本生活进行救助，包括衣食住行等方面，以保证其能够维持生存；第二层面是对其进行心理和精神方面的救助，以帮助他们自食其力、回归正常的生活状态。目前，我们的工作主要是停留在第一层面，忽视了心理层面的救助工作。而心理救助需要将社会工作与社会救助相结合，引入社会工作的专业知识、专业技能、专业方法，主要侧重于心理辅导、行为矫治、精神慰藉等精神层面上的救助。城市流浪乞讨人员正是一个非常典型的社会弱势群体，是社会工作应当高度关注并提供帮助的对象。
3、救助站与高校联动，建立互惠合作关系
缺乏高素质、专业的工作人员是救助站面临的一个难题。我们可以在高等教育资源比较丰富的城市，利用高校资源，通过救助站与高校的联动，建立一种互惠合作的良好关系。目前，许多高校都开设有社会工作、社会学、心理学、劳动与社会保障等专业，也就意味着这些学校在这几个领域拥有比较充足的师资力量以及一定规模的在校学生，这对于救助站来说，也是一项可加以有效利用的宝贵资源。
4、拓宽资金来源渠道
除了依靠国家财政外，还应当呼吁社会各界、企事业单位、慈善机构加入到救助工作中来，争取捐款捐物，缓解资金压力；向社会招募义工，缩减开支。值得注意的是，无论哪种方式筹得的资金，其使用都必须接受有关主管部门、社会公众和媒体的监督，确保资金使用的透明和公开，定期向社会公布，让社会各界的爱心落到实处。
5、多管齐下严厉打击非法行乞
（1）教育和引导市民不要盲目施舍钱财给乞讨者。政府管理部门要用多种方式宣传救助管理办法和救助工作开展情况，向公众声明政府有能力且正在努力救助流浪乞讨人员。要充分利用各种媒体，报道职业乞讨赚钱现象的内幕，通过揭露乞丐各类常用谎言和行骗术，教育市民识别敛财职业乞丐。提醒市民如发现职业乞丐，应积极及时地向公安机关举报。同时，呼吁市民理智表达同情和爱心，不要盲目施舍钱物给乞讨者，防止被一些好逸恶劳的“职业乞丐”骗取钱财。市民想要行善时不妨去专门的慈善机构进行捐助，盲目的施舍行为少了，职业乞讨现象自然就会随之萎缩。
（2）通过立法规范乞讨行为。《救助管理办法》和《实施细则》充分考虑对流浪者的人权保障和人性化救助，却在规范流浪者行为，尤其是治理职业乞讨现象时束手无策，需要通过相关立法予以规范。例如，可通过《刑法》修正案形式设立“操纵、胁迫未成年人、残疾人乞讨罪”，对组织、教唆、胁迫未成年人、残疾人乞讨达到非法牟利目的的“丐头”、“黑帮”用法律手段进行严厉打击。对于街头强讨恶要、死缠烂打妨碍他人自由、寻衅滋事、扰乱公共秩序等行为，公安执法人员可参照《中华人民共和国治安管理处罚条例》相关条款采取“制止、劝离、强制带离等”强制措施来加以约束和管理，着力解决救助工作中“无法管”的问题。同时，要立法明确公安、城管、民政、财政、卫生等各部门对职业乞讨管理所承担的职责，真正做到各司其职，齐抓共管。
（3）坚决打击并取缔非法行乞活动。非法行乞活动主要有未成年人行乞、欺诈性行乞、有组织的团伙行乞、胁迫或诱骗他人行乞、以行乞为掩护从事犯罪行为等。政府应当严格禁止未成年人行乞，对未成年的流浪乞讨儿，可以参照《未成年人保护法》、《义务教育法》等法律法规中的相关条款，对其进行强制性救助，以保护未成年人合法权益。对欺诈性行乞，应根据有关法规将所得视为欺诈，予以依法追缴，并使其承担相应的法律制裁。对有组织的非法行乞和以乞讨为名从事其他违法犯罪活动的恶势力团伙，以及犯罪性质恶劣、情节严重者，要加大打击力度，依法严惩，防止黑恶势力的形成和发展。对于混杂在流浪乞讨者中间的刑事犯罪分子，公安机关应给予坚决打击，以维护社会治安，保护人民生命财产的安全。
6、强化流浪儿童保护性救助
对无民事行为能力或限制民事行为能力的未成年流浪儿童，政府需要实施有别于成年流浪者的保护性救助，用强制手段进行保护。2009年8月，民政部、公安部、财政部、住房和城乡建设部、卫生部五部门联合下发《关于进一步加强城市街头流浪乞讨人员救助管理和流浪未成年人解救保护工作的通知》，为维护流浪乞讨未成年人的合法权益、采取保护性救助政策提供了充分的法律法规依据。通知首次提出“社会代养”、“家庭寄养”等新救助模式。具体来说，全国各地首先应设立流浪儿童救助保护中心，然后通过在救助中心建立“家庭式开放型”的管理模式和在社区实施“类家庭”救助保护模式予以救助。即：在社区建立住所，联系一些“临时妈妈”，让流浪儿童得到寄养、看护和教育。进入“类家庭”的儿童，可以帮助安排就近入学，接受职业技术培训，从而掌握一技之长，提高自食其力、自谋生路的能力，为融入社会做好准备。此外，各地还可开展多种多样的流浪儿童救助保护措施，如，全天候救助点救助，街头流动救助等，依靠社区工作者、志愿者、市民及社会工作者，为他们提供简单的街头生活照顾，这也是在城市中共同关怀流浪儿童的良好策略。