加强对权力的制约和监督

党的十六大报告提出：要发挥审计等职能部门的作用，加强对权力的制约和监督。这是党和国家在新时期新形势下对国家审计提出的新要求。如何认识和实践国家审计对权力的制约与监督，是国家审计部门面临的新课题。

一、对权力的制约与监督是新时期国家审计的新职责

现代国家审计产生于对公共资金的管理与使用的控制与监督。1983年英国议会重新修改审计法，在新的审计法即《国家审计法》的序言中指出：本法旨在通过制定有关任命主审计长并确认其地位的新法则，通过建立公共账目委员会和国家审计署，通过制定能使政府部门和其他机构团体更有效、更经济地使用公共资金的新法规，来加强议会对公共资金使用的控制和监督。

1982年，我国第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》同样把国家资金或公共资金作为国家审计监督的内容，指出：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支进行审计监督。”

1994年我国颁布的《中华人民共和国审计法》对国家审计对象作了更明确、更具体的规定：凡占有、使用国有资金或国家担保外国贷款的单位均为国家审计有权审计的单位，审计的内容就是这些单位的有关资金的管理和使用情况。

依据上述国内外有关法规的规定，笔者认为，现代国家审计的基本职能就是依法监督国家资金或公共资金的管理和使用情况，其监督的客体就是上述资金的管理、使用单位及财政或财务收支情况。同时还应该看到，国家审计作为国家政权的重要组成部分，除履行上述基本职能外，随着历史时期的推移与社会经济政治形势的变化，国家还会赋予其新的职责。就我国的情况而言，对政府机构及其主要领导干部的权力（主要是财产权）运行进行制约与监督，就是新时期国家赋予国家审计部门的新职责。

从1984年起，我国国营企业开始实行厂长负责制、承包制和租赁制。为防范改革中企业负责人以权谋私、谎报业绩、吃光分光等问题的发生，1985年4月，黑龙江省齐齐哈尔市审计局在全国率先开展了厂长任期经济责任审计。为适应国有企业改革的需要，1986年9月，中共中央、国务院在所颁发的《全民所有制工业企业厂长工作条例》中规定：“厂长离任前，企业主管机关（或会同干部管理机关）可以提请审计机关对厂长进行经济责任评议。”1999年5月24日，经党中央、国务院批准，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发了《国有企业及国有控股企业领导人任期经济责任审计暂行规定》。为了加强对党政领导干部的管理和监督，正确评价领导干部任期经济责任，促使领导干部勤政廉政，全面履行职责，中共中央办公厅、国务院办公厅同日还下发了《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》。至此，任期经济责任审计作为国家审计机关的一项新的审计任务在全国全面展开。

对权力的制约和监督，是新的历史条件下，党和人民赋予国家审计的又一新职责。在新的历史时期加强对权力的制约与监督，具有特殊的现实意义和深远的历史意义。

二、国家审计对权力制约与监督的特定对象

国家审计若要实际履行新时期党和人民所赋予的对权力制约与监督的职责，首先必须明确的一个问题，就是其所制约与监督的特定对象。只有明确这一问题，才能将国家审计职责与其他审计职责区别开来，才能真正明确国家审计的任务，实现国家审计的目标。

国家审计客体作为国家审计作用的对象，由接受审计主体审计的实体和内容两部分所构成。就一般国家审计而言，接受审计主体审计的客体是指受托责任的承担者或履行者，如国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门、国有企业、国有资产占控股地位的企业、国家事业单位、受政府委托的社会团体等均为国家审计有权审计的实体单位；接受审计主体审计的内容是指受审实体单位的受托责任的履行情况，如受审实体单位的预算执行、其他财政收支的管理和使用情况，国有企业的财务和经营情况，各项专项建设资金的管理、使用和投资效益情况。

那么，如何理解国家审计对权力制约与监督的实体与内容呢？它与一般国家审计的实体与内容又有何区别呢？笔者认为，一般国家审计实体是拥有公有资产即国家资产支配与使用权的组织、单位，而国家审计对权力制约与监督的实体则是权力的执掌者特别是财权的执掌者，即党和人民所赋予的掌有国家权力的各级党政领导；一般国家审计的内容是有关组织、单位国有资产的管理和使用情况，而国家审计对权力制约与监督的内容则是各级党政领导所拥有权力运行机制的建立及其运用情况。

目前，在我国已经形成了一个较为完善的对权力进行自我监督或相互制约的监控体系。政党组织中的自我监督功能主要由党的纪检系统承担，它根据党的章程和党的纪律，行使对一切党员包括党的最高领导干部的监督权；政府组织中的自我监督功能主要由政府的监督部门承担，它根据行政法则和行政纪律对国家的公务员实行监督和检查；此外，还有司法机关对政府执行机关及其公务人员的监督，等等。与审计职能相适应，国家审计对权力的制约和监督主要是对国家诸权力中的财权的制约与监督。财权主要是指掌握、控制、支配国家预算资金、国有企业经营资金、国家专项资金等公共资金的权力。

党政领导者的权力主要体现为决策权和执行权。对财权的制约与监督，主要是对有关公共资金的管理与使用的决策权、执行权的制约与监督。笔者认为，对权力制约与监督的具体内容主要包括以下方面：

1.权力与权限

也可以简单地概括为决策范围，是指领导者具有何种决策权力及会受到何种权力限制。有关国家机构必须合理分配财权，明确决策主体的决策范围，防止越权和滥用权力。

2.决策程序

决策程序既与决策方式相关，也与决策控制方式有关。与前者相关的，涉及“集中与自决”、“独断与集议”等；与后者相关的，有“会签”、“审批”等牵制制度。权力机构必须依据决策事项的性质确定决策程序，并使之规范化、制度化。在我国现阶段，推进决策的科学民主化进程，增强决策的透明度，防止决策中腐败行为的发生极为必要。

3.决策论证制度

对于重大决策事项，必须建立论证制度，不经论证不能决策，以防止重大决策中的长官意志和个人专断。其实，决策论证制度也属于决策程序问题，但为了加强对权力的制约，依据重要性原则将其单独列为一项内容是十分必要的。

4.决策责任制度

为了增强权力行使的严肃性，必须建立决策责任制度，将决策权与决策责任联系起来，行其权，负其责，以防止不负责任的经验决策、冲动决策的发生。

三、国家审计对权力制约与监督应注意的若干问题

国家审计若要有效地行使该审计职责，必须正确认识与解决有关审计目的、审计重点、审计程序与方法等问题。为便于说明，下面把国家审计所肩负的对权力制约与监督的职责，称之为“权力审计”。

1.正确认识权力审计的目的

审计的目的，是指审计委托人通过审计人对被审计人进行审计所要达到的预期结果。按照审计目的的不同，可以把审计划分为财务审计与管理审计两类。财务审计是为了维护特定的经济利益关系而进行的审计；管理审计则是为了提高经济效益所实施的审计。权力审计的目的主要在于监督、检查有关国家机关及主要领导干部财权的运用情况，以便将权力的行使纳入制度化、规范化、程序化的轨道，确保国家机关及其主要领导干部正确地行使权力，防止滥用权力。因此，就权力审计的性质而言，权力审计既同财务审计相关，也同管理审计相联系。但就我国目前的实际情况来看，解决滥用职权、以权谋私的问题，应是权力审计的重点。有人把审计机关对权力的制约与监督归结为管理审计或绩效审计，认为审计的目的在于提高政府部门工作效率，考核主要领导干部的工作业绩。这种认识是与我国目前的国情不相吻合的。就我国目前的情况而言，国家审计实施对权力的制约与监督的主要目的在于防止滥用职权，以权谋私。

2.正确处理权力审计与其他审计的关系

国家审计要实施的有各级政府部门的预决算审计、国有金融机构的财务收支审计、国有企业的财务审计、国家固定资产投资审计、任期经济责任审计等。当把权力审计也列作审计机关的一项审计职责时，则必须处理好权力审计与其他审计的关系。在上述诸审计中，权力审计与党政领导干部任期经济责任审计的关系最为密切，因而也就最难区分。尽管如此，为了更好地履行审计职责，对二者却必须进行区分。党政领导干部任期经济责任审计，是指对党政领导干部任职期间所承担的确保本单位财政收支、财务收支的真实性、合法性、效益性及相关经济责任履行情况进行鉴证与评价的活动。就审计对象而言，权力审计与任期经济责任审计具有相同之处，都关系到权力的制约与监督问题。但二者也有不同之处：权力审计是以直接监督与制约权力的运行为特征；任期经济责任审计则是通过以监督与评价领导干部经济责任的履行情况，间接地监督与制约权力的运行为特征。有人认为，任期经济责任审计就是权力审计。这是一种误解。从权责关系上看，任期经济责任审计可视为对权力审计的一种补充，但不可能替代权力审计。

3.权力审计的重点

十六大报告明确指出，要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益。”十六大报告的这段话不仅指明了对权力进行制约与监督的内容、目的，也指明了对权力进行制约与监督的重点。被审计单位是否建立起结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，建立的权力运行机制是否实际发生作用，既是权力审计的基本内容，也是权力审计的重点。正是在这一点上，体现了权力审计的本质特征，使权力审计与其他审计区别开来。

4.权力审计的基本程序和方法

权力审计以权力运行机制的建立和实际运行情况为其审计重点，这就决定了权力审计运用的主要方法是对权力运行机制的审查与评价的方法。这一方法包括以下三项基本内容：一是权力运行机制的健全性测试，这是权力运行机制评审的第一个步骤。在这一步骤中要采取查阅、询问等方法，努力取得有关权力运行机制建立情况的资料。二是有关权力运行机制实际运作情况的测试，这是权力审计的第二个步骤。实施这一步骤主要采取业务抽查的方法，检查有关权力运行机制的各项规章制度的实际执行情况。三是权力运行机制的总体评价，这是权力运行机制评审的最后一个步骤。在这一步骤中，审计机关应对被审计的单位权力运行机制的建立、对已建立的有关规章制度的执行情况作出总体评价。对于未建立或未健全或已健全而未执行有关规章制度的被审单位，应提出改进意见，要求其限期予以改进；对于权力运行中问题较多的单位，还应针对重点问题进行深入审计，从决策、决策执行及执行结果等环节进行审查，加强对权力的监督。

如何有效制约权力
只有将以权力制约权力、以权利制约权力两者有机地联结起来，有效地制约与监督权力的现代政治难题才能得到解决

　　加强对权力的制约和监督是发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明、建设小康社会的重要组成部分。这是因为，从正面来看，权力的制约与监督对于权力服务于公民、有效地运作、推进财富的积累等，具有重大的影响；从反面来讲，不受制约与监督的权力必然是腐化变质的权力，权钱交易、低效运作、腐败丛生是难以避免的事情。

以权力制约权力

以权力制约权力，首当其冲的是实行权力的分割制衡原则。之所以必须首先分割权力，是由权力性质决定的。“绝对的权力绝对地导致腐败”，这是不论社会政治制度差异如何都适用的一个现代政治戒条。权力具有自我膨胀的天性，如果不对权力加以分割，这种政治制度就必然成为一种独断专行的制度，绝对的自我而不会有真正批评的孤芳自赏的制度，从长期执政效应来看，也相应会成为一种低效率的政治制度。

其次，以权力制约权力，需要对监督制约权力的对象加以明确。分割权力作为制约和监督权力的前提，并不必然保证权力受到有效的监督制约。因为在权力的实际运行中，执掌权力的主体具有自由裁量的空间，他们还是有滥用职权的必然性。必须将执掌权力的人置于有效制约与监督其权力的权力运行体系之中，才能保证他们用公共权力来为公共利益服务。假如仅凭他们依托在自我道德信任基础上执掌公共权力的诺言，对他们不加以严格制约与监督，那就绝对不能期望杜绝权钱交易、以权谋私。

再次，有效制约与监督权力还必须建立起制度导向与程序优先的制度运行体制。假如制约与监督权力的动力仅仅来自某些政治高层人物的旨意，或来自某个集团的善良动机，那是不可能有效制约与监督权力的。这是由权力支配意志而不是意志支配权力的权力现代性决定的。历史上曾经有多少意志坚定地想用权力来为大众谋取福利的政治家，到后来演变为滥用权力、甚至以权谋私的堕落分子。这类触目惊心的事例告诉我们，除开在制度上解决权力的制约与监督问题，从而保证从权力的分割开始、到权力的规则运转、再到权力的公共化评估相互贯通，从而将权力的客观化运作与执掌权力者的个人意志和愿望隔离开来，否则就不能想象权力受到有效制约与监督。至于制约与监督权力的程序优先问题，那就更是一个检验政治现代性的指标了。有没有权力运行的分割制衡制度设计、有没有权力执行的一套客观制度建构、有没有围绕权力执行纠纷建立的裁决机制、有没有对人对事对决策对效用分别设计的制度规章，既是划分传统政治与现代政治的分界线，又是判断权力是否受到有效制约与监督的基本标准。

以权利制约权力

以权力制约权力是一种“权力内部”的制约与监督思路。也许更为关键的还是以权利制约权力。对于现代社会来讲，建立在自由平等基础上的公民权利，是一个政治共同体据以维持与发展的现实起点。假如以权力制约权力只是执掌权力者之间展开的权力分配游戏，那么，就既不能指望权力会自我限制，也不能指望权力的公共性有根本的保障。于是，以高于权力的权利来制约与监督权力就是必然的选择。必须将权力与权利作为一个对应的关系来处理，以前者为必须限制的对象，以后者为捍卫的对象；以前者为社会运作的条件，以后者为社会运作的前提；以前者为后者的被支配者，以后者为前者的支配者。这样，权力的自我膨胀才会消减。以权利制约与监督权力，既需要重申人民主权原则，也需要有人民以公民的角色介入社会政治生活的“角色转变”，更需要有反映人民意志与愿望的社会建制来实际制约与监督权力。于是两个方面的问题就显得重要起来：一方面，必须建立健全国民政治参与的制度渠道，从而使得公民有表达自己意见和参与决策的空间。另一方面，在日常的社会政治生活中，必须建立起舆论监督的制度体系。只有将以权力制约权力、以权利制约权力两者有机地联结起来，有效地制约与监督权力的现代政治难题才能得到有效的解决。

作者：任剑涛（作者系中山大学政治与公共事务管理学院教授）

应为十七大报告吧?

在十七大报告第六部分：“坚定不移发展社会主义民主政治”中，专门对“完善制约和监督机制”作了论述：

（六）完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。

是这样吗？