有没有关于保障性住房建设规模评价指标的资料

2025-02-13 18:22:04

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【摘要】随着保障性住房建设力度加大，对保障性住房开展跟踪审计已成为我国国家审计的重要职责，但由于我国保障性住房审计刚刚起步，有一系列的问题需要解决。本文在界定保障性住房审计定义的基础上，阐述了保障性住房审计评价的特点，构建了保障性住房审计评价指标体系，对开展保障性住房审计有一定的指导作用。
　　
　　【关键词】保障性住房审计；评价指标体系
　　
　　2007年，党的十七大报告中首次提出“住有所居”的住房保障目标，并大力推进保障性安居工程建设力度。2008年、2009年和2010年，保障性住房开工建设计划分别为231万套、485万套和580万套，2011年和2012年分别提高到1000万套、700万套，为我国完善基本住房保障体系奠定了重要基础。从2009年开始，审计署已连续四次大规模组织对全国保障性住房项目开展审计或审计调查，从审计结果来看，城镇保障性安居工程的推进明显改善了我国住房家庭的居住条件，有效推动了城镇化建设进程，促进了社会和谐稳定，但同时也暴露出资金筹集和管理不够规范、项目管理不到位、分配及后续管理不够严格等诸多问题，这些问题直接影响到保障性安居工程实施的效益、效率以及效果，因此构建科学、合理的保障性住房审计评价指标体系，对进一步强化审计监督，保证保障性安居工程建设完成政策目标有着重要的意义。
　　
　　一、保障性住房审计评价的特点
　　
　　保障性住房审计是由政府审计机关及审计人员对保障性住房项目投资活动和结果的经济性、效率性、效果性进行监督、评价和鉴证，以促进相关经办部门完善政策、改进管理，提高效益的独立性经济监督活动。由于保障性住房的特殊性，决定了对其进行审计评价主要有以下三方面的特点：
　　（一）审计评价范围和对象的广泛性。
　　经过多年来的发展，保障性住房提供形式更加多样化，既有针对中低收入家庭住房供应的经济适用房、限价商品房，针对最低收入家庭住房救济的廉租房，也有城市和国有工矿棚户区改造以及针对新就业职工和外来务工人员等的公共租赁住房。我们在审计过程中，要对各种形式的保障性住房资金的筹集、管理和使用情况，以及政策措施的执行落实情况开展审计，涉及到住房保障主管部门和发展改革、财政、民政、物价、国土资源等有关部门。只有将各种形式的保障性住房纳入审计范围，将相关的部门和单位均列为审计对象，进行有目标的全面审计，才有可能避免审计出现盲点，对保障性安居工程的总体实施情况进行全面评价。
　　（二）审计评价标准的多样性。
　　由于保障性住房审计的审计内容非常广泛，既包括经济适用房、限价商品房、廉租住房、公共租赁住房和各种棚户区改造资金的筹集、管理和使用，还包括各类保障性住房的建设和后续管理，目标任务完成和保障政策执行情况。因此，对保障性安居工程进行评价，涉及多种审计评价标准，既包括住房保障体系的适度能力、分配管理的公平程度，还包括项目的经济、社会和生态效益，以及政府执行效率等等。
　　（三）审计评价过程的持续性。
　　开展保障性住房审计必须对各地实施保障性安居工程的情况予以跟踪审计，即不仅要对工程的建设当期进行审计，还要对工程的后续管理工作进行审计，因为，只对项目建设当期进行审计很难全面评价工程绩效，需要进行后续审计，即对其滞后性效益、尤其是社会和生态效益进行审查，以取得较为全面和准确的审计结果，作出正确评价。
　　
　　二、保障性住房审计评价指标体系的建立
　　
　　审计评价指标体系是指由相互联系的若干评价指标组成的有机整体，是审计人员衡量、评价被审计单位或项目绩效的标准和尺度，是提出审计意见和作出审计结论的依据。保障性住房审计作为事关广大中低收入人群切身利益的民生审计，应该要对各地保障性住房实施绩效情况进行严格、有效的评价，但由于我国保障性住房审计刚刚起步，标准制定相对滞后，至今没有研究出一套操作性强的绩效审计评价指标体系，也缺乏比较成熟的、广为认可的专业指南。同时，国家目前也尚未出台社会保障性住房制度评价指标。虽然住房和城乡建设部2010年出台了《中国人居环境奖评价指标体系（试行）》，但其中也仅对保障性住房建设计划完成率这一项指标有硬性规定，中央对各省市的保障性住房建设的考核也仅局限在开工率和完工率上，而对于保障性住房供应中的适度性、分配管理的公平公正程度、项目效益和政府执行效率等方面都没有制订相应的考核指标。
　　（一）保障性住房审计评价指标体系的构建原则。
　　由于保障性安居工程具有涉及范围广、影响因素多、建设管理延续化等特点，笔者认为在设计保障性住房审计评价指标时，应遵循科学、系统性的原则，形成相互独立、相互联系、相互制约的系统性公共投资工程绩效审计评价指标体系，遵循的主要原则如下：
　　 1. 相关性原则
　　这是构建保障性住房审计评价指标体系所必须遵循的首要原则，关系到审计评价的准确性。政府作为住房保障体系的构建主体，对各地保障性住房建设制订了相应的政策目标，因此保障性住房审计评价指标只有与审计对象所要实现的政策目标高度相关，才能准确地对评价对象作出客观评价。一般来说，相关程度越高，则客观性越强，准确性也就更高。
　　 2. 系统性原则
　　由于保障性安居工程审计内容的复杂性，决定了其审计指标体系的构建必须遵循这一原则，其主要是解决保障性住房项目绩效审计评价的全面性问题。如果评价指标不具有系统性，就会以偏概全，失之偏颇。
　　 3. 定性分析与定量分析相结合的原则
　　保障性安居工程的投资建设结果包含着社会、政治以及经济目标的要求，评价标准及指标种类繁多。评价时对可以定量描述的部分，可通过多角度、多层次的指标进行量化评价，更具有证明力和说服力，结果直观可比，能有效降低审计风险；而对难于进行量化评价的部分，如保障标准制订的科学性、项目的社会和生态效益等等，则需要通过定性分析，提高审计评价的科学性。
　　（二）保障性住房审计评价指标体系设计。
　　十一五以来，中央和地方各级政府为了解决中低收入阶层住房困难问题，实现“住有所居”的总体目标，不断加快保障性住房建设力度，根据居民的居住状况和收入水平，推出了各类保障性住房，制定了相应的住房保障政策，包括供应对象、建设标准、销售价格或租金标准等等。我们在保障性住房审计中，应结合保障性住房建设资金筹集管理使用、项目建设管理和政策执行情况的审计，对各地保障性住房建设绩效进行严格、有效的评价。笔者认为，其评价指标体系的设计应涉及适度、公平、效益和效率四个方面。
　　1. 适度性
　　受一定时期经济社会发展水平的限制，尤其是政府公共财政能力的限制，各地住房社会保障总是有限度的。要对住房保障体系的适度性进行评价，主要应包括以下方面：
　　（1）土地保障的适度性。
　　要实现保障性住房建设目标，首先是保证土地的供应，在保障性住房审计中应结合对土地供给环节的审计，对各地保障性住房的土地保障程度进行评价，包括土地的供应量、规划布局、土地政策的制订等方面，可具体设置土地供应率、土地供应结构合理率等定量评价指标。
　　（2）保障对象的适度性。
　　由于各地的收入程度不同，目前，我国保障对象的范围都是由各地结合当地实情颁布相关政策，一般是由政府制定收入线标准、财产限额、住房保障面积标准和货币补贴标准，并确定保障性住房申请条件。在审计中，要对各地保障对象的确定原则和相关标准进行评价，与当地的人均收入状况和最低保障水平进行比较，判断是否合理，是否存在盲点，可具体设置保障对象标准合理率等定量评价指标。
　　（3）保障程度的适度性。
　　保障程度是在城镇住房保障的对象确定之后紧接着要解决的次一层次的度的问题，应该包括两个指标：一是保障性住房覆盖率。根据国家十二五城镇保障性住房覆盖率达到城镇家庭户数20%的总体目标，关注保障性住房的现有覆盖程度和年度建设计划，是否能按计划实现保障性住房覆盖率。二是保障对象覆盖率。对已符合保障对象标准，纳入保障体系范围的家庭，其真正享受到保障住房和货币补贴的家庭户数所占比例。
　　2. 公平性
　　保障性住房的基本目的是解决城镇中低收入人群的住房困难问题，满足其基本的生存和发展需要。因而，对各类社会保障性住房能否公平地落实到城镇住房困难家庭进行审查，就显得很关键。
　　评价城镇住房保障的公平性应包括两方面含义：一是保障性住房是否真正用于保障符合条件的城镇住房困难家庭，而不是其他类型家庭；二是在保障性住房政策的执行上是否公平对待纳入城镇住房保障范围的每一个住房困难家庭。具体体现为两个方面：
　　（1）实质公平。
　　在城镇住房保障体系中，实质公平的内在要求有两个：一是应保尽保，即经申请受理，凡符合住房保障条件的，就应按规定给予保障，否则就不予保障；二是同类对象相同对待，即对保障范围内的同类对象，在住房社会保障政策上要给予公平对待，不应有任何的歧视性对待。
　　（2）程序公平。
　　保障性住房的申请、受理、审核、审批程序上，要尽量做到公平，让符合保障条件的每一个城市住房困难家庭，都能按照规定平等地享受到国家住房社会保障政策的阳光。另外，完善退出机制，对那些不再符合城镇住房保障条件的居民家庭，在进行保障性住房清退时，要规范条件设置和清退程序，尽量做到程序上的公平。
　　不管是实质公平，还是程序公平，其核心是要求城镇住房社会保障的运作过程要有健全有效的监督管理机制。在审计过程中，可通过设置应保尽保率、审批程序规范率、清退完成率等指标予以评价。
　　3. 效益性
　　保障性住房项目作为基本建设项目，其评价效益的指标主要可归纳为财务效益评价指标、国民经济效益评价指标、项目风险评价指标、社会效益评价指标、生态效益评价指标五个方面。
　　（1）经济效益评价指标：包括财务效益评价指标，国民经济效益评价指标和建设项目风险评价指标三项内容，主要包括投资收益率、投资回收期、借款偿还期等常见指标。
　　（2）社会和生态效益指标：由于目前衡量我国建设项目投资绩效的社会效益和生态效益评价指标尚未真正建立，本文借鉴可持续发展指标体系（2005年修正版）将衡量保障性住房建设项目的社会效益和生态效益评价指标具体分为四大类型，分别为保障性住房项目满足人民群众安全需要的评价指标、保障性住房项目满足人民集体主义和爱国主义需要的评价指标、保障性项目满足“人的全面发展需要”的评价指标、保障性住房项目满足环境保护、资源配置和资源利用需要的评价指标。
　　4. 效率性
　　政府向符合条件的城镇住房困难家庭提供保障性住房或货币补贴，必定要占用一定的社会资源。不仅建设保障性住房要占用一定的资源（如土地、基础设施等）和成本，而且住房保障政策的制定和执行也需要耗费一定的人力、物力和财力。因此，在住房保障体系运作过程中，政府的效率就变得极其重要。评价住房保障体系运作中的政府效率包括三个方面：
　　（1）资金供应效率。
　　在保障性住房的供应上，无论是建设，还是收购、回购，均要发生相应的成本费用，其资金来源主要是政府有关税费的减免和一定公共财力的投入。货币补贴的发放也依赖于政府财力支持。因此，评价政府效率，首要就是要评价政府的资金供应效率，审查政府筹资机制运行是否有效，是否能保证资金来源，是否能保证有限的资金在保障性住房的投资、建设、分配、管理过程中的良性循环，是否采取措施减少不必要的成本费用，促进政府用最小的成本实现社会保障性住房效益的最大化。
　　（2）投资决策效率。
　　政府是住房保障体系的构建主体，负责对项目资金的管理和使用，保障性住房投资方式的决策等，因此，评价政府效率必须要对政府的投资决策效率进行客观评价，评价政府或委托建设单位在保障性住房建设中使用资金的合法合规性、投资决策的科学性以及投资审批程序的规范性。
　　（3）建设管理效率。
　　保障性住房的建设管理涉及到项目的征地拆迁、开工建设到完工质量验收、后续分配管理等多个环节，因此，衡量项目的建设管理效率是对保障性安居工程执行情况作出总体评价的重要基础。以分配程序审批效率为例，从中低收入以下家庭向户籍所在地社区居委会提出申请，到申请家庭进入轮候，由地区房管所负责发放摇号结果通知，办理原房退出、后续入住手续等，要经过一系列审批程序。因此，我们应该在审计中对政府的分配程序审批效率进行客观评价。如果其审批程序是高效的，那就能将管理上发生的成本费用降到最小，从而提高办事效率，缩短办事周期，更好地为民众服务。
　　综上所述，笔者认为保障性住房审计评价指标体系可设计如下：
　　表 1 保障性住房审计评价指标体系
适度性指标
土地保障适度性指标
土地供应率、土地供应结构合理率等
保障对象适度性指标
保障对象标准合理率等
保障程度适度性指标
保障性住房覆盖率、保障对象覆盖率等
公平性指标
实质公平指标
应保尽保率、非保得保率等
程序公平指标
审批程序规范率、清退完成率等
效益性指标
经济效益评价指标
投资收益率、投资回收期、借款偿还期、运营成本费用、偿债备付率等
社会和生态效益评价指标
项目满足人民群众安全需要、人民集体主义和爱国主义需要、“人的全面发展需要”和环境保护、资源配置和资源利用需要的评价指标等（见图5-1）
效率性指标
资金供应效率指标
资金筹集合规率、资金到位率、资金筹集及时率、资金充足率、筹集资金成本率、筹集资金风险等
投资决策效率指标
内控制度健全有效率、资金使用合规率、资金支出结构合理率、资金支出合规合法率、投资决策程序和审批程序规范率等
建设管理效率指标
征地拆迁合规合法率、项目管理内控制度健全有效率、工程提前（延期）完成时间、未按计划完工工程数量、工程质量合格率、工程质量优良率、建设投资增减额、无效投资率、损失浪费率、生产能力建成率、项目完工率、分配程序审批效率等
　　
　　三、结语
　　
　　保障性住房审计是一项系统工程，应运用系统分析的方法对每一层面选定的指标进行评价和衡量，以增强对各地保障性安居工程执行总体情况评价的综合性和准确性。本文构建的保障性住房审计评价指标体系具有简明、可操作、实用等特点，能够较好的实现对各地保障性安居工程进行全面评价的目标，对我国审计实务界开展保障性住房审计具有较强的指导借鉴作用，在实际运用中，为达到实用性和科学性的效果，需要根据各地区和各项目的实际情况酌情调整指标体系，结合指标评价结果对保障性住房的经济型、效率性和效果性做出客观评价。

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