2007:我国公路交通发展的回顾与展望

2007：我国公路交通发展的回顾与展望

2006年，面对“十一五”宏观经济“高增长、高效益、低通胀”的良好开局
，公路交通部门适应经济发展需求，站在新的历史起点上，进一步创新工作思路，努
力实现科学发展，公路交通建设与道路运输发展相互协调，交通事业呈现出又好又快
、好中求快的发展态势。展望2007年，在“以人为本”的科学发展观指引下，围
绕如何提高“三个服务”能力，建设创新型交通行业这个核心主题，我国公路交通将
在基础设施建设、农村公路发展、运输市场监管、行业管理改革、交通法制建设等方
面取得新进展。

一、六大成变：彰显我国公路交通快速发展新进程

1．创新发展理念，提出“三个服务”发展思路

在去年7月召开的建设创新型交通行业工作会议上，交通部明确提出在建设创新
型交通行业的过程中，要做好“三个服务”：服务国民经济和社会发展全局。服务社
会主义新农村建设，服务人民群众安全便捷出行。“服务国民经济和社会发展全局”
指出了交通工作的总任务；“服务社会主义新农村建设”指出了交通工作的重中之重
；“服务人民群众安全便捷出行”指出了交通工作的根本要求。“三个服务”相互联
系，相互促进，是一个有机的整体。“三个服务”的提出，既是对多年来交通实践经
验的总结，也是对交通发展规律认识的深化，更是对交通工作全面落实科学发展观本
质要求的新认识。落实“三个服务”是实现交通又好又快发展的必由之路。

2．加快发展步伐，重点公路建设项目稳步推进

到2006年底，在将155万公里村道纳入统计之后，全国公路通车总里程达
348万公里。全年新改建公路里程34万公里，其中高速公路4460公里。以重
点建设项目为代表的干线路网建设稳步推进。“五纵七横”国道主干线京沪公路天津
段、沪瑞公路三穗至凯里段、连霍公路清水至嘉峪关段，西部省际通道阿北公路黄陵
至延安段、兰磨公路思茅至小勐养段，国家高速公路网京承高速公路北京段二期、杭
瑞高速公路景德镇至婺源段等重点项目建成通车。苏通长江大桥、杭州湾跨海大桥、
武汉阳逻长江大桥、厦门翔安海底隧道等重点工程建设进展顺利。

3．促进协调发展，农村公路建养管运同步发展

以落实2006年中央1号文件提出的“十一五”农村公路建设目标为中心，进
一步加大了城乡公路交通的协调发展力度，农村公路建养管运得到了全面发展。全年
新改建农村公路26万公里。共建设农村客运站8711个，停靠站点2．93万个
，又有19759个行政村新开通客运班车，行政村通公路率达84．1％，客车通
达率由81％提高到83．2％。

在投融资政策方面，统计显示农村公路建设中央车购税投资进一步向农村公路建
设倾斜，所占比重已由2005年的29．5％进一步提高到39．5％，上升了1
0个百分点，是历史上增幅最大的一年。

在项目组织方面，2006年确定了“省部联手、各负其责、统筹规划、分级实
施、因地制宜、量力而行”的方针，与全国绝大多数省区签订了省部落实中央1号文
件农村公路建设的意见，同时与国家发改委联合启动了“五年千亿元”农村公路建设
工程。

在建立农村公路管养长效机制方面，进一步贯彻落实（（农村公路管理养护体制
改革示范方案》，有10个省份出台了实施意见，创建了87个农村公路管养体制改
革示范县（市）。

在建设组织管理方面，制定了《农村公路建设管理办法》，组织了农村公路建设
管理经验交流，加大了对技术管理人员的培训工作。

在促进路运一体方面，浙江、河南、山东、甘肃等省加大农村客运站建设支持力
度，大多数省份对新开农村客运班线实行减免交通规费的优惠政策，全国农村客车和
客运班线已分别达34．4万辆和7．4万条。

4．提高保障能力。道路运输服务水平进一步提高

2006年公路运输完成客运量184．4亿人次，旅客周转量10136亿人
公里。同比分别增长8．7％、9．1％；完成货运量146亿吨，货物周转量96
47亿吨公里，同比分别增长8．8％、11％。道路运输供给能力进一步增强，中
高档客车比例已超过营运客车总量的40％。

在保障重点时段运输方面，春运、“五一”和“十一”黄金周完成客运量分别比
去年同期增长4．2％、7．1％、1．5％。

在保障重点物资运输方面，进一步加强了“绿色通道”建设，建成了4．3万公
里的全国“绿色通道”网络，建设了省域“绿色通道”网络，对包括台湾水果在内的
整车鲜活农产品运输实行优惠政策，全年减免通行费超过25亿元。

在提高公共服务能力方面，先后开通了“全国公路气象预报预警系统”、“公路
水路信息服务系统”，及时提供气象预报、预警和路况等公众信息服务。同时，进一
步完善应急保障机制，采取有力措施迅速疏导因雨雪雾等恶劣天气导致的旅客滞留。
在“治超”方面，进一步深化“治超”长效机制，坚持用经济手段、法律手段综
合治理超限超载运输，推行车辆计重收费，超限超载率控制在9％左右。开展了北京
至大同沿线10个治超示范站点建设。

在保障运输安全方面，按照“三关一监督”职责，加强了道路运输安全工作，推
进了干线公路灾害防治、公路安全保障和危桥改造三项工程，开展了公铁立交安全整
治工作，消除了事故隐患，增强了抗风险能力。全年改造和加固危桥1719座，组
织实施了2．2万公里国省干线公路安保工程，在辽宁、湖南、湖北等10个省区2
4条干线公路上开展了公路灾害防治工程试点。

5．提升监管水平，行业管理得到明显强化

进一步提高了交通运输和建设市场的开放度，加大整顿和规范市场秩序的力度，
引入公开招投标等竞争机制，强化了对市场主体资质资信的审核，在建立统一开放、
竞争有序的交通运输市场方面取得了明显进展。交通建设项目质量管理和市场信用体
系建设进一步加强，对10个省区市公路建设市场进行了督查，出台了《建立公路建
设市场信用体系指导意见》，并在高速公路建设领域组织了试点工作。开展了公路工
程设计施工总承包试点工作。进一步加强和规范了收费公路管理。按照国务院《收费
公路管理条例》的规定，对二级收费公路的规模、收费站点的设置、经营权转让以及
依法监管等提出了明确要求。开展了“特权车”、“人情车”违规减免车辆通行费专
项整治活动。在推进行业法制化进程方面，起草和修订了《机动车驾驶员培训管理规
定》等一批法律、法规和规章。

6．扩大国际交流，交通对外合作开创新局面

2006年是入世5年过渡期结束的年份。顺应经济全球化与区域一体化发展趋
势，交通对外交流不断扩大，合作领域不断拓宽。在多双边合作方面，全面完成了大
湄公河次区域（GMS）便利运输协定所有附件和议定书的谈判工作，同时签署了加
快制定上海合作组织成员国政府间国际道路运输便利化协定谅解备忘录。积极参与了
亚洲公路网、欧亚公路运输通道连接、东北亚物流系统、中亚区域经济合作、大湄公
河次区域经济合作等多边合作。成功举办了中俄边境地区运输合作研讨会。

二、四大主题：连载我国未来公路交通和谐发展之路

当前，我国正处在由人均1000美元向4000美元迈进的发展阶段，面临着
全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会的历史任务。要完成这一任务，未来公路
交通发展将围绕四个主题展开。

1．调整结构，实现行业发展优化升级

调整经济结构是当前宏观经济迫切需要完成的重大任务。交通结构调整既是落实
加强和改进宏观调控的具体体现，也是推进交通又好又快发展的重要措施。

调整结构从宏观层次而言，包括优化公路交通与国民经济和社会发展的关系、优
化公路交通与水路交通的关系、优化公路交通与综合运输体系中其他运输方式的关系
、优化公路交通内部公路建设与道路运输间的关系。

从微观层次而言，当前公路交通领域的结构调整主要包括投资结构、基础设施结
构和运输结构三个层面的优化与调整。优化投资结构的主体思想是将资金向落后地区
与公益性强的项目倾斜，体现财政资金的公共投资属性。因此，西部地区与农村地区
将获得更多的资金支持。优化基础设施结构的主体思想是提高路网的技术等级，特别
是加强国省干线公路的改造，争取“十一五”末全国二级以上公路里程达到45万公
里，国道中二级以上公路所占比例不低干80％。优化运输结构的主体思想是提高运
输市场主体的组织化、规模化程度。运力的专业化、舒适化程度，促进运输经营形式
的多样化。

2．转变方式，实现集约型．节约型交通发展

公路交通是资源占用型、能源消耗型行业。资料显示，2004年我国车用燃油
达到8120万吨，占我国石油消费总量的28％，公路建设用地一177万公顷，
占全国非农建设用地的5．6％。未来土地和岸线资源越来越宝贵，环保要求越来越
高。能不能贯彻落实最严格的耕地保护政策和环境保护政策，走资源节约型、环境友
好型的交通发展道路，事关国家战略的实现，事关交通的可持续发展。

事实上，交通行业在节约和集约利用资源、保护生态环境方面有着很大的潜力。
近年来。我国每年平均新增高速公路约5000公里，通过提升勘察设计理念，优化
设计方案，改进断面型式，减小互通立交规模等措施，可以节约相当可观的土地资源
。目前我国汽车产品已接近发达国家的技术水平，但是营运车辆的使用水平不高，运
力结构不合理，运输组织化程度低，单位运输量能耗比发达国家高出40％以上，节
能的潜力很大。近年来，在交通工作实践中，各地交通部门在节约和集约利用资源、
保护生态环境、探索交通循环经济方面已积累了许多成功的经验。云南思小高速景观
设计、四川川九路示范工程等都受到了胡锦涛等中央领导的高度评价。

3．全面创新，建设创新型交通行业

要把增强创新能力作为公路水路交通发展的战略基点，把创新贯穿到交通现代化
建设的各个方面，营造有利于创新的文化氛围和制度环境，激发全行业的创新精神，
大力推进理念创新、科技创新、体制机制创新和政策创新，走以创新促发展的道路。
建设创新型交通行业是包括“理念创新、科技创新、体制机制创新、政策创新”
等四项内容在内的统一整体，四个方面相互关联，有着内在的逻辑关系。要坚持以理
念创新为先导，科技创新为引领，体制机制创新为动力，政策创新为保障，做到发展
要有新思路，改革要有新突破，工作要有新举措，作风要有新转变，方法要有新创造
，业绩要有新成效，为做好“三个服务”不断注入新的活力和动力。

4．强化管理，建设服务型交通行业

强化管理是做好公路交通“三个服务”的坚实基础。当前，在加快行政管理体制
改革的历史背景下，强化公路交通管理的关键是转变政府职能，强化社会管理和公共
服务职能，建设服务型政府和服务性行业。要强化在服务中实施管理，在管理中体现
服务。要推进交通政务公开，实现政府公共信息的公开披露。要进一步创新交通公共
服务体制，提供更多的普遍服务，健全完善惠及全民的交通公共服务体系，着力解决
交通建设、运输管理、安全监管中直接关系到人民群众切身利益的问题。特别是要将
运输安全作为政府向人民群众出行提供的第一项保障，在今后一段时期内把安全理念
牢牢植根于交通规划、生产建设、管理服务各个环节，建立快速高效的应急反应和安
全防控体系，提高事故预防、人命救助和事故处理能力，为广大人民群众安全便捷出
行，提供满意放心的运输服务。

三、五大板块：统领我国公路交通发展新趋势

1．公路基础设施建设管理工作将进一步推进

2007年计划建成高速公路5000公里以上。当前，“五纵七横”国道主干
线系统建设已进入收尾阶段，还有最后2385公里的建设任务。按照本届政府既定
的目标，2007年将完成国道主干线建设任务。同时，将继续加快西部开发8条省
际通道的建设。针对新开工项目相对较少的现实，2007年将协调有关部门做好国
家高速公路网建设项目的审批、环评等工作，以解决断头路、区域通道贯通路段为重
点，积极抓好新开工项目，继续抓好续建项目。将颁布国家高速公路网命名编号方案
，同时组织开展对原有国道网规划的调整研究。审批并组织实施国家公路运输枢纽规
划，推进枢纽城市公路运输枢纽总体规划的编制和审批工作，开展特大型城市公路客
运枢纽换乘系统规划建设试点。加强桥隧设施的养护监管，大力推行预防性养护，提
高通行保障能力。2007年将进一步整顿规范建设市场秩序，推进建设项目管理创
新，将建立公路建设信用评价体系和评价标准，健全完善黑名单制度。构建统一的从
业单位和从业人员信用管理平台，加强履约检查，对履约差、信誉差的企业，依法清
退或限制其进入交通建设市场。将加强标准规范的制定和修订，减少强制性规范，提
高技术标准的灵活性与创新性。

2．农村公路建养管运将进—步强化

2007年将新改建农村公路30万公里，其中中央投资计划安排建设农村公路
21万公里。为从组织机制上落实省部协议的成果，将建立部省工作协调机制和建设
目标考核制度，加强与有关部门的协调，把农村公路建设纳入当地社会主义新农村建
设总体规划，同部署、同实施。将继续加大财政资金投入，坚持中央投资向中西部倾
斜。在中央资金投资管理方式上，将鼓励实行农村公路“以奖代补”政策。在农村公
路质量管理方面，将采取符合农村公路建设特点的质量管理办法，实行“专群结合”
，充分发挥农民群众的监督作用。在加强农村公路养护管理方面，将继续推进农村公
路养护体制改革，努力做到机构落实、责任落实、人员落实、资金落实。在深化农村
公路建设内容方面，将加大农村公路渡口改造、渡改桥以及防护工程建设力度，提高
抗灾能力和安全保障水平。在发展农村客运方面，将继续加快农村客运网络化建设，
落实燃油补贴政策，推进路站运一体化和城乡客运一体化进程。

3．道路运输市场监管体系将更加完善

2007年，在道路运输市场准入方面，将制定推行以服务质量招投标为主要内
容的道路客运班线经营权制度。在市场监管方面，将建立健全运输市场信用机制，推
进交通行业信用体系建设，建立运输企业诚信档案、信用等级制度，落实运输企业质
量信誉考核制度。在运用现代技术加强管理方面，将争取在两年内建立起全国道路运
输信息系统，对客货营运车辆、营运驾驶员、道路运输违章处罚信息实行联网查询，
将建立省级道路运管机构GPS监控平台，长途客车、危险品运输车和大型货车安装
车载监控终端。将建立重点物资运输保障体系，继续完善和扩大全国“绿色通道”网
络建设，促进省际互通成网，进一步便利鲜活农产品运输。将鼓励发展甩挂运输、厢
式运输等先进运输组织方式，提高运输效率。将继续加强车辆超限超载治理，进一步
强化路面联合执法的工作机制和部门联动的协调机制，加快推进治超检测站点规范化
建设和信息管理系统建设，力争用两到三年时间，逐步完善全国治超监控网络。研究
加强超限超载运输源头监管的政策措施，继续稳妥推广计重收费。

4．行业管理体制与机制改革将进一步深入

2007年将研究提出高速公路管理体制改革指导意见。结合事业单位改革，将
逐步理顺管理体制，稳步推进综合执法体制改革试点。将进一步引进竞争机制，推进
经营性公路建设项目投资人招标投标工作，规范多元化投融资的运行机制。将深化投
融资体制改革，充分发挥政府投资的导向作用，积极争取国内外信贷资金支持，拓宽
筹融资渠道。

对于收费公路建设项目立项、站点设置、收费权转让、收费性质界定和资金监管
等五个方面将进一步加大管理力度，规范收费公路的审批、站点设置和管理工作，组
织开展公路经营权转让清理整顿工作。首先，将调整结构，控制规模。要以非收费公
路为主，适当发展收费公路。从严控制二级收费公路建设项目的审批，东部地区按照
《收费公路管理条例》规定，不再发展新的二级收费公路，中，西部地区要严格控制
增设新的二级公路收费站，逐步实现收费公路集中在高速公路和部分一级公路的目标
。其次，健全统贷统还政策，撤并站点，减少收费站数量。逐步撤并现有二级公路收
费站点。建立高速公路与其他收费公路统筹发展机制，减少二级收费公路的规模。完
善相关制度，加强对通行费收支及价格的监管，规范收费行为和资金使用，提高透明
度。再次，对于收费公路经营权转让行为进行严格监管，严格控制经营性收费公路规
模，使收费公路主体由还贷公路组成。将强化政府在收费公路投资、管理中的主导地
位，对未依法转让收费权，将政府还贷公路按经营性收费公路建设管理的，要坚决进
行清理和属性归位。加大政府监管力度，督促收费公路经营管理者在运营管理中更好
地体现公众利益和社会责任。

5．交通法制建设。对外交流合作将得到进一步加强

2007年将继续坚持依法行政、依法治交，推进交通法制建设，扩大对外交流
合作，为公路交通发展创造良好环境。

进一步加快立法和制度建设步伐。推进（《公路保护条例》的起草工作，加快《
收费公路管理条例》配套法规建设。实施新的《交通法规制定程序规定》，推动交通
立法工作科学化、规范化、制度化。推行交通行政执法责任制，规范交通行政执法，
推出一批示范单位。

继续扩大对外合作交流。深化与周边国家的合作交流。落实中国－东盟交通合作
项目，组织实施大湄公河次区域六国便利运输协定，推动上海合作组织成员国政府间
国际道路运输便利化协定的制定，推动中巴、中吉乌、塔乌和中蒙俄等重要国际公路
运输通道的建设。进一步落实中美海运协定、交通科技合作谅解备忘录和中美商贸联
委会运输工作组第二次会议行动计划项目，与欧盟委员会签订交通合作谅解备忘录。
落实中非合作论坛北京峰会成果，争取在中非合作基金的框架下组织培训项目。继续
推动亚太经合组织成员间运输领域的自由化和便利化。积极实施“走出去”战略，为
交通企业开拓海外市场创造条件。

来源：《综合运输》2007年第2期作者：尚晋平