未经变更登记，宅基地互换协议能否成立?

□韩少清
阅读提示：冯某与魏某签订协议互换宅基地后，冯某在魏某原来的宅基地上建起楼房。魏某出于某种原因反悔，以未办理变更登记为由要求冯某退出该宅基地，恢复原状，或要求冯某赔偿其购地款，行不行?［案情］
冯某的宅基地与魏某的宅基地相邻。两块宅基地的宽度均为8米，长16米，面积均为128平方米。冯某与魏某均于1996年2月12日取得土地使用证书。1999年5月6日，冯某与魏某协商签订了一份《宅基地调换位置协议书》，该协议书约定：冯某与魏某双方互换调整宅基地位置，双方所持的土地使用证书中的土地尺寸不变，协议签订后的任何一方不得后悔，否则负全部经济责任。
2001年9月18日，冯某在尚未办理宅基地使用权变更登记手续时，便在魏某的宅基地上建起建筑面积576平方米的楼房。2002年4月27日，魏某以双方换地尚未办理正式过户手续，冯某侵占其宅基地为由向法院提起诉讼，要求冯某退出侵占的128平方米宅基地，恢复原状。在庭审中魏某变更诉讼请求，要求冯某赔偿其该购地款15万元及其利息。
［分析］
对本案的处理，主要存在以下三种意见：
第一种意见认为，应判决冯某与魏某签订的互换宅基地协议书无效，冯某向魏某赔偿购地款15万元及利息。理由是：冯某与魏某虽然经过协商签订协议，愿意将各自合法拥有的宅基地互换，是双方自行处置其民事权利的民事行为，应认定“合同成立”，但是双方必须按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定向土地行政主管部门办理宅基地权属变更登记手续，方能认定合同有效。
第二种意见认为，应判决冯某与魏某签订的互换宅基地协议有效，驳回魏某的诉讼请求，并责令冯某与魏某补办宅基地使用权变更登记手续。理由是：冯某与魏某用于交换的宅基地，双方都已取得土地行政主管部门颁发的用地证书；因而双方对各自的宅基地都合法拥有使用权和处置权。双方经过协商并签订协议书将各自合法拥有的宅基地互换是双方自行处置民事权利的行为，且是真实意思的表示，其签订的协议是有效协议，双方应该按照协议所约定的内容履行。现魏某以双方互换宅基地没有办理真正过户手续而主张双方的换地无效不应得到支持。故应判决驳回魏某的诉讼请求，并判决冯某与魏某履行完办理宅基地使用权变更登记这一民事法律行为。
第三种意见认为，应裁定中止本案审理，向当地土地行政主管部门提出司法建议，由土地行政主管部门做出决定书，责令冯某与魏某限期补办宅基地权属变更登记之后，由魏某自行撤诉。如果魏某未在责令期限补办宅基地权属变更登记，其宅基地权利将不受法律保护，届时应恢复本案的审理，并依据土地行政主管部门所作出的决定书，判决冯某与魏某的换地协议有效，驳回魏某的诉讼请求。
笔者同意第三种意见。
首先，从我国土地管理的规定分析，我国《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，依法改变土地权属的，应当办理变更登记手续；第八十二条规定，不办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令其限期办理。可见，土地所有权、使用权的转移不经变更登记，不具有法律效力，即不仅不能以其权利变更对抗第三人，而且在当事人之间也不发生权利变动的后果。而作为土地监督、检查、处理土地违法案件的土地行政主管部门，发现有关权利人未依法办理土地权属变更登记，或者土地行政主管部门接到有关单位或者个人未办理土地变更登记的检举、申诉，应当查明事实。如果证据充分、事实清楚，土地行政主管部门应当作出责令限期办理变更登记的决定。当事人在接到责令限期办理的决定书后，应当在该决定书限定的期限内办理变更登记，同时还可以申请行政复议或者向有关人民法院起诉。如果当事人不按土地行政主管部门的决定办理土地权属变更登记，其原有的宅基地权利将不受法律保护。本案冯某与魏某签订协议互换宅基地后，冯某已在魏某原来的宅基地上建起楼房，双方的换地事实清楚。现魏某出于某种原因反悔，以未办理变更登记为由要求冯某退出该宅基地，恢复原状，或要求冯某赔偿其购地款，于法不应得到支持，而应由当地人民政府土地行政主管部门作出决定责令其办理变更登记。
其次，从我国《中华人民共和国合同法》的有关规定分析，冯某与魏某所签订的互换宅基地协议已经成立，只是没有到土地行政主管部门办理变更登记。但是，当事人自愿订立的合同，必须依照诚实信用的原则正确、完全地行使权利和履行义务，不得滥用权利、违反义务。本案涉及所互换的两块宅基地，双方均具有独立的支配处置其宅基地的权利，既然冯某与魏某已签订换地协议，并且双方已将标的物即各自的宅基地交付对方，冯某也已经在魏某原有的宅基地上建上楼房，冯某没有缔约过失的责任。因此，冯某与魏某均应互相负有将该换地协议履行完毕，即到土地行政主管部门办理变更登记的义务。
再次，从物权变动原因分析，交换、转让合同是物权变动的原因，而登记则是确定物权变动的效力。由于宅基地是一种基本的生产、生活资料，其权属的稳定性，流转的安全性，均会对社会秩序及人们的生活产生重大影响，因此，国家才通过登记的形式把这种特殊物权的存在与流转的过程记载下来，并向社会公示，以便预防和减少纠纷，便于国家进行监督和管理，也有利于当事人交易的安全。