监理责任究竟怎样界定？

简介：监理责任的界定是实践中很难把握的问题。处理不好常会走向两种极端，要么什么责任都往监理身上推，要么监理什么责任都不承担。客观地评价，前一种现象目前似乎更为普遍。这其实对监理并不公平，也不利于监理行业的健康发展。由此，业内常常发生这样的疑问—— 我国推行建设监理制以来，在很多情况下，加大了监理的责任，这一方面反映了社会对监理的期待和希望，但另一方面也反映了对监理责任的一种模糊认识。笔者认为，一味地扩大监理责任，是不科学的，也是不公正的。那么监理在工程建设中的责任构成究竟是怎么样的呢？关键字：监理责任 界定 监理归责的基本原则是法定 《建筑法》以及《建设工程质量管理条例》对监理责任作出了明确规定，归纳起来有四个方面：一是与建设单位或者施工企业串通，弄虚作假、降低工程质量的行为；二是监理单位转让监理业务的行为；三是监理人员将不合格的建设工程、建筑材料、建筑构配件和设备按照合格签字的行为；四是与施工单位以及建筑材料、建筑构配件和设备供应单位有隶属关系或其他利害关系而从事该项工程监理的行为。这四种行为无疑是监理单位以及监理人员应当承担法律责任的行为。当然，除此之外还应包括其与当事人约定的合同责任。 监理责任的一般形式是过错 我们说监理责任是一种过错责任，包括两个方面的内容，故意和过失。从法律上讲，故意或过失都构成过错。故意行为是指行为人明知自己的行为可能或必然发生危害社会的后果而放纵或追求行为结果的发生的一种主观心理状态；而过失行为则是行为人对自己的行为应当预见而没有预见或者虽已预见却轻信能够避免的一种主观心理状态。故意行为的直接原因比较单一，一般是为了追求非法利益。而过失行为的情况则比较复杂，既有可能是监理单位以及监理人员不执行监理规范的行为引起的，也有可能是监理人员自身业务素质低下造成的。还可能有其他因素，如费用因素、业主因素等。 之所以说监理责任是一种过错责任，是因为对监理不易实行无过错责任追究。因为监理不仅在权力上是来自业主的授权，而且监理的费用也来自于业主，因此监理的权力实际上是十分有限的。在多数情况下监理往往受制于业主，如果遇到不开明的业主，这种权力往往处于架空状态，所以说，监理责任的承担应当与其权力相一致，即应当符合权责一致的原则。 监理责任的实质是补充责任 把监理责任作为一种补充责任，是相对于施工责任而言的。因为除了在设计极不合理、地勘资料严重失实的情况之外，施工责任始终是主要责任，这是“谁施工谁负责”原则的具体体现。在任何情况下，因为施工原因而导致的质量事故，施工单位都是难辞其咎的，应当负主要责任，而其他责任因素则只能是一种补充责任。因此，即使是监理的过失没有发现质量问题，而造成质量事故，监理所承担的责任也只是一种补充责任，施工单位应当承担主要责任。 另外，国家对监理公司的注册资本的规定远小于施工单位，甲乙丙***监理公司的最低注册资本分别为100万元，50万元，10万元，与施工企业相比，相差甚大。在我国，注册资本是法人承担民事责任能力大小的一个重要体现，正是因为监理责任是一种补充责任，所以国家对监理公司的注册资本的规定才远小于施工企业。还有，从利润总额来分析，正常情况下，施工企业的利润总额要远大于监理企业。我们以一个1000万元的工程为例，在实行工程量清单报价以前，施工企业的法定最低利润为3%，而监理费的收费比例为2%。两者的差距可见一斑。现代社会讲究责权利相统一的原则，如果一个权利相对较小的主体承担了相对较大的责任，那么这一原则就没有得到很好的体现。再有，从《建设工程委托监理合同》有关赔偿责任的条款中也规定了，监理的赔偿限额为监理费除除去税金等。 监理责任的主要约束力是监督 笔者认为，监理工作在很大程度上是一种微观的监督活动。监理的责任主要是在监督过程中发现了显在或潜在的问题没有；如果发现了，那是否向有关单位提出了没有。这两个内容是监理履行监督职责的最基本要求，也是监理承担责任的底线。如果连这两条也没有做到的话，那么监理就应当承担监理责任。反之，监理就没有责任。 当然，解决所发现的每一个问题是监理人员所应当追求的目标，这是体现监理质量水平的一个重要方面，但这与我们所讨论的主题不是一回事。我们这里所讨论的是监理责任的追究和承担问题，发现的问题没有得到解决，说明监理的水平不高、协调能力不强，但不应当把有关单位不听从监理所提出的意见而产生的不利后果由监理来承担。

建设法律关系主体责任、权力、利益的匹配，是调动各方积极性的前提：光有责任没有权力和利益，工作会越来越消极；如果没有一定的利益，责任主体也不会认真承担相应的责任，行使相应的权力；责不清、权不明、利不公，更会拖累整体工作效率。

事实上，大到工程质量事故，小到工程质量缺陷，工程质量管理工作中的问题或多或少都与这三者的失衡相关。因此打造责权利一致的长效管理机制，历来是工程质量法律制度建设的重点。

现代管理理论以责为中心，要求以责定权，以责定利。围绕质量责任，《建设工程质量管理条例》（下简称《条例》）明确了建设单位、勘察设计单位、施工单位、工程监理单位的质量责任和义务，《建筑工程五方责任主体项目负责人质量终身责任追究暂行办法》（下简称《办法》）还规定了建设、勘察、设计、施工、监理单位的项目负责人终身责任制。而实践中各方主体间责权利的不匹配，也向工程质量法律制度提出了完善要求。

1、建设单位：无上权力应与首要责任相匹配

建设单位作为工程项目建设的发起者、组织者、受益者，工程建设过程中项目的决策权、经营权和管理权都掌握在其手中。且由于工程的建设单位和最终用户往往是不同的主体，因此最大化自身利益常常成为建设单位的首要选择。实践中，一些建设单位在追求自身利益最大化的过程中出现的压低造价、压缩工期等行为，都为工程质量问题埋下了隐患。

尽管《条例》规定了建设单位的发包、招标、实行监理、竣工验收等质量责任，《办法》也明确建设单位因违法违规或不当行为造成工程质量事故或质量问题应当承担责任，但监管部门对于建设单位承担责任的监督主要依靠事后追惩，尚缺乏有效的监督和约束机制。

2019年国务院办公厅转发住房城乡建设部《关于完善质量保障体系提升建筑工程品质的指导意见》要求的“突出建设单位首要责任”为工程质量管理的责权利配置提出了方向，当然还有待制度创新与实践落实。

2、勘察、设计单位：龙头责任需有相应权力、利益

勘察、设计单位接受建设单位委托开展工作，在工程建设中起着牵一发而动全身的龙头作用。其中，勘察设计文件是否符合工程建设强制性标准的要求直接影响着建设工程的质量安全，设计质量也直接决定着工程项目所能达到的质量水平。故《建筑法》规定“建筑工程的勘察设计单位必须对其勘察、设计的质量负责”，《办法》更是要求勘察单位项目负责人、设计单位项目负责人在工程设计使用年限内对工程质量承担相应责任。

但在白热化的市场竞争下，勘察、设计单位（人）的“权、利”，与其“终身责任”严重失调，根本无法匹配：不少勘察、设计单位为了生存，盲目追求速度、无限降低收费，甚至不惜造价、违规也要迎合建设单位需要。

从落实质量责任终身负责制的角度看，未来需立法保障勘察、设计单位（人）“责、权、利”匹配，尤其要保障合理的勘察设计收费。

3、施工单位：利益驱动权力行使，有利也有弊

施工单位在工程质量责任体系中居于主体地位，却也属于工程建设中的“弱势群体”：建设单位基于强势地位，往往要求施工单位压缩工期、降低造价，甚至明示、暗示施工单位使用不合格的建筑材料、建筑构配件和设备。同时在产业集中度低、市场供需失衡的当下，为“挤”出利润，施工单位偷工减料、以次充好等投机行为也愈演愈烈。

近年来，我国已着手从利益角度维持施工单位权力的正常运转，如3月住建部《房屋市政工程复工复产指南》严禁政府和国有投资工程以各种方式要求施工单位带资承包，并要求建设单位应按照合同约定按时足额支付工程款，不得形成新的拖欠。

与此同时，针对当前施工单位中普遍存在的额外利益驱动力（围标串标、转包挂靠、滥竽充数等），未来监管也需加强对这些违法违规行为的打击，维护良性竞争的建筑市场秩序。

4、监理单位：定位不清晰、职能不限定、责任无限大

监理单位主要负责施工质量的监督管理，是工程质量管理体系中的关键一环；监理作用的充分发挥，也是保障建筑工程质量安全的关键前提。而监理单位碍于身份尴尬（由建设单位聘任）往往不能充分履行责任，也难以保证监理工作的独立性、公正性、科学性。

针对监理单位职责缺失和履职不力的现状，近年来在工程监理的改革进程中，强化履约监管、倒逼权力行使已成为主流方向：部分地区探索建立起了工程监理履约保证金和索赔制度，保险市场也创新开发出了建设工程监理履约保证保险。

另外针对我国监理企业深陷的“取费低、待遇低、素质低、影响差”恶性循环，未来政策还需推进监理服务价格合理化，各级价格主管部门也应加强对监理市场价格行为的监管。

概而言之，责权利一致对于完善质量保障体系、提升建筑工程品质而言可谓至关重要：合理的责任设定，是充分调动各主体积极性和创造性的前提；责任一经确定，权力（包括法律的、行政的、经济的）是其履行的保障；实行利益驱动，也能够更有效地发挥各主体的积极性和创造性。