德国联邦制度和美国联邦制度的区别！

　　制度文明是人类智慧的共同结晶。当今世界约有二十几个实行联邦制的国家,这些国家在处理国
　　家整体与部分的关系上虽存在一些问题,但也积累了不少经验和做法。作为处理国家整体与部分关系
　　的一种重要方式,联邦制国家对其政府间关系的做法具有重要的研究意义和价值。
　　一、分工型模式
　　分工型模式以美国为代表。其特征是:联邦和各州分别通过自己的机构执行法律赋予的职权。两
　　者在各自的职责和权力范围内平行存在,互不干涉,一旦出现问题,由各自对人民负责。在美国人看来,
　　由地方选举产生的官员去履行联邦政府的职责是很难的。联邦一般只通过自己的机构去履行宪法所规
　　定的职责,不会轻易委托各州或者其他地方政府去做。而为了做到这一点,联邦各部门不得不在各地设
　　立大量的分支机构来承担其具体工作。当然,联邦和各州政府在履行职责时,权力之间也时有重合,存
　　在相互合作。总的来说,在同一地区并存着联邦与地区性政府两套行政机构,分别执行各自的法律与政
　　策,两者权力的行使是分开的。
　　(一)联邦与州的权力划分
　　联邦制是一种在同一体制内对政府权力进行双向分割的制度。美国政府各层级之间不存在上下隶
　　属关系。在美国,各级政府之间的权限被划分得相当明确,宪法也规定了要保留各州的权力。
　　1.专有权力。专有权力是指某一领域只能由联邦或州政府行使的权力。凡是应由联邦政府行使的
　　权力,州政府不得插手;凡是应由州政府行使的权力,联邦政府也不得干预。当联邦政府与州政府发生
　　权力上的纠纷时,联邦法院依照宪法和有关法律予以裁决。(1)联邦政府的权力。一是明确授予、联邦
　　政府的权力。联邦政府主要负责与各州相关的、整体意义上的事务。美国宪法第一条第八款列举了联
　　邦政府拥有的18项权力,主要包括:外交、国防、邮政、州际经济、全国性的财政金融事务等。二是默示
　　和固有的权力。默示权力是从宪法明确授予联邦的权力中引申出来的权力。在实际的政治权力运作过
　　程中,联邦政府通过联邦最高法院的宪法解释和有关判决,逐渐拥有了一些为执行“列举权力”而必须
　　附带的默示权力。其默示权力主要包括:建立银行和公司,为道路、学校、保健和保险提供经费,设立军
　　事学院,发电,出售剩余物质,帮助和监制农业等等。(2)州政府的权力。州政府的权力主要来源于保留
　　权力,即宪法未授予、联邦也未禁止各州行使的权力。保留给州政府的权力众多,宪法中并无明确列举,
　　但传统上这些权力主要包括:制定州宪法和州法律的权力、管理州内各项事务的权力、批准联邦宪法修正案的权力、举行选举的权力等。此外,美国的各州政府一般有以下几类职能:第一,制定刑事和民事法
　　典,负责高等教育、监察犯罪以及地方政府的授权;第二,提供并管理州里的公路系统和社会福利;第三,
　　应当由地方政府提供,但是它们没有能力提供的服务,比如民用水、下水道、空气和水源的污染控制;第
　　四,税务管理以及税收资源的再分配;第五,负责组织管理联邦一级和州一级的选举。
　　2.共有权力。共有权力是指联邦和州政府共同拥有某些权力。多数的共有权力在宪法中没有具体
　　说明,它们只是默示意义上的。但即使在各级政府共同享有的某些权力上,也存在着较为明确的分工。
　　3.禁止的权力。为了保证联邦和州所拥有的权力互不侵犯,宪法明确列举了联邦、州以及联邦和州
　　都不得行使的权力。禁止联邦行使的权力主要有:不经有关州同意不得改变其疆界的权力、不得剥夺州
　　在参议院的平等权等等。禁止州政府行使的权力主要有:缔结任何条约的权力,参加任何同盟或邦联的
　　权力;铸造货币、发行纸币的权力;任何一州都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的法律
　　等等。
　　(二)机构设置
　　1.自主设置。美国政府管理模式的一个显著特点是地方行政单位和机构设置复杂多样,没有统一
　　的模式。每一层级政府设置哪些机构由本级议会和行政领导决定,联邦政府不能规定、干涉州和地方政
　　府的机构设置。美国的地方政府不存在“三权分立”的建制方式。
　　2.联邦的垂直管理机构。联邦和各州都有自己独立的政府系统来履行宪法赋予的职责。联邦政府
　　的立法、行政、司法职责不是通过州和地方政府的机构来实现的。联邦的立法、行政和司法部门在各州
　　都设有分支办事机构来直接履行宪法职责,直接向人民负责。例如,“除了华盛顿设有联邦最高法院
　　外,联邦在全国设立了13个联邦上诉法院,每一个法院管辖3个以上的州。再往下还设立有94个联邦
　　地方法院”[1]。
　　联邦政府把全国50个州、关岛、波多黎各和维尔京群岛划分为十个标准的联邦大区,并按区分别设
　　立办事处。各部及其司、局和处也各自设立大区的办事处,有的部及其司、局也有根据业务需要另行划
　　分大区的。大区办事处之下为地区办事处,再下为地方办事处,这些办事处的数目有时大得惊人。这些
　　设在各地的办事处,既方便了人民,也减轻了联邦机构的工作[2]。几乎每一个联邦的部都在地方设有
　　自己垂直领导的分支机构,而这些分支机构则是联邦在地方的直接代表,其人财物由总部管理。
　　(三)政府间纵向关系的几种具体表现形式
　　分析美国的政府间关系,要注意其两个突出的特点:一是层次性。所谓联邦制是指联邦与州之间的
　　关系。州与地方政府之间的关系大体类似于单一制国家中央与地方的关系。州政府对地方政府拥有主
　　导权,可以采取“强制以及有限制”[3]的手段来监督地方政府。“强制”意味着由于州一级的要求,地方
　　政府就必须要做到的事情;“有限制”则意味着地方政府在执行的时候必须要遵从一些特殊的规定。例
　　如,许多州明文规定不许警察和消防队员这一类涉及公共安全的人员参与罢工。二是“级别”。美国政
　　府虽然有层级划分,但彼此之间却没有“级别”的概念,更不存在行政上的等级隶属关系。也就是说,高
　　层级的政府不能直接指挥和领导低层级的政府。
　　1.“上下”层级政府“条条”之间的关系。上下层级政府“条条”之间的关系主要表现在以下几个方
　　面:第一,联邦政府、州政府、地方政府几乎没有“对口”的机构设置。即使有名称相似或相同的机构,其
　　职能也划分得十分清楚。第二,上一层级政府的行政机构与下一层级政府的行政机构之间几乎没有直
　　接的联系,不存在相互命令、指示和“请示工作”等行为。第三,州政府的职能部门可以对地方政府的职
　　能部门进行指导和某些职能方面的控制。
　　2.上一层级政府与下一层级政府职能部门之间的关系。美国各级政府职能部门在领导关系上的一
　　个重要特点是单一性,即职能部门只有一个“领导”,只对任命它的本级政府和议会负责。上一层级政
　　府对下一层级政府的职能部门不能“发号施令”。但这并不意味着二者没有联系,也不意味着职能部门
　　在施政行为上不受上级政府的约束。美国各级政府之间虽然没有行政关系,但下一级的法规不能与上
　　一级的法规相违背。上一层级政府的立法是下一层级政府职能部门施政的基本依据之一。
　　3.上一层级政府的职能部门与下一层级政府之间的关系。总的来看,上一层级政府的职能部门与
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　　下一层级政府之间在大多数情况下是相互分离、分工负责的关系。联邦各部对州和地方政府的行政控
　　制较少,联邦和州通过各自的机构负责自己承担的事项。联邦各部不干涉属于州政府的事项,州和地方
　　政府也不干预联邦各部的工作。然而,绝对的分权在现实中并不存在。大多数的学者在分析和研究联
　　邦制国家的治国经验时,往往只注重制度化分权的一面,忽视了联邦各部与州、地方政府的合作、控制关
　　系。实际上,虽然州与地方政府的权力依然存在,但权力的内容和实施的过程则越来越多地受到联邦政
　　府政策的影响和左右。此外,联邦政府可以通过司法途径授予联邦各部对各州实施法律监督的权力。
　　例如, 1952年7月17日颁布的法律规定,财政部长可以在调整职员薪金问题上同各州订立协议; 1954
　　年8月4日颁布的法律则授权农业部长在组织土壤保护事务上同各州建立联系。目前,各州政府机构
　　的许多活动都受到了联邦机关的监督。
　　二、合作型模式
　　以德国为代表的合作型政府间纵向关系模式的主要特点是:联邦政府的决策和事务除了少部分由
　　联邦机构负责实施外,绝大多数要通过州政府来执行。在德国,各州不仅执行州的法律,也执行联邦法。
　　除少数联邦机构外,联邦法律的执行大都掌握在州政府的各个部门,联邦政府只起到监督的作用。
　　(一)权限划分
　　在联邦德国,联邦与州政府的分权主要不是行政事务的分权,而是管理环节的分权。一般来说,法
　　律、政策的制定在联邦一级,而法律的执行则是各州的事务。由于共同立法权的范围极广,各级政府之
　　间的职责交叉又多,因此很多事项都需要不同政府共同参与才能完成。《德意志联邦共和国基本法》详
　　细地定义了联邦与各州的立法权范围。它们主要分为三类:
　　1.联邦的专有立法权。专有立法权由联邦行使,在其范围内的各州则无权立法。对于联邦专属的
　　立法事项,各州不得插手和侵犯,但经联邦法律明确授权的州也可以拥有立法权。联邦的专有立法权主
　　要包括:外交与国防权、联邦国籍权、迁徙自由权、货币的发行与控制权、度量衡的制定权、关税统一和物
　　资运输自由权等等。
　　2.“框架性的总体立法权限”。这意味着联邦只能设定框架性的总体立法原则,而具体细节则要交
　　由各州去完成,如教育、文化、环保等的具体规定。
　　3.联邦和州的共同立法权。共同立法权是指立法权力由联邦和各州共同拥有。《基本法》第74条
　　列举了26项联邦与州的共同立法权。在共同立法权的范围内,联邦拥有优先立法权。这主要表现为:
　　第一,如果联邦在共同立法权的范围内没有立法,各州有权立法。如果某一州的立法侵害到了其他州或
　　者国家的利益时,联邦政府可以干预州的立法;如果州的立法没有效率,联邦政府则可以对该州进行立
　　法。第二,如果联邦对某一事项颁布了法律,那么州就不能在该领域再立法;如果州政府原先已存在类
　　似的法律,在联邦法律颁布后,州的相关立法则必须暂时搁置或者废止。
　　4.州的立法权。《基本法》对州的立法范围未作具体说明,仅规定:“在基本法未授予联邦以立法权
　　的范围内,各州拥有立法的权力。”由于联邦不仅拥有“专有立法权”,而且能够广泛地行使“共有立法
　　权”,因此州的立法范围日益缩小。目前,州的立法权主要包括:学校和文教法、新闻和广播法、地方法、
　　州计划法、市镇规划法、警察法、建筑法、街道法、水利法、自然与风景保护法等。
　　(二)机构设置
　　德国共有四级政府,即联邦、州(16个)、县和市镇。在政府组织形式和机构设置上的特点是:第一,
　　联邦和州大体相同,地方政府与州、联邦的机构设置差别较大。第二,联邦机构设在各地的分支机构比
　　较少。联邦立法与政策的执行几乎完全依靠州政府。德国联邦宪法限制了联邦政府设立行政办公室或
　　者办事机构的权力。在其他政策领域,联邦政府不设驻州和地方的机构,其全部行政职能都由使用其财
　　政资源的各州和地方政府履行。第三,州政府设有较多的垂直管理机构。州政府在地方的分支机构远
　　远多于联邦政府的分支机构。在莱茵兰—法耳茨州,州政府在地方设有200~300个州职能办公室,如
　　36个财政办公室、26个保健办公室、106个林业办公室和9个道路建设办公室[4]。
　　(三)政府间纵向关系的具体形式
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　　1.不同层级政府之间的关系。(1)合作关系。“双重性”是州和地方政府职能承担上的一个主要特
　　征。州和地方政府一方面要履行自己的专有职责和地方自治的职能,另一方面还要执行由联邦和州政
　　府所分派委托的任务。联邦和州政府往往将其大部分的行政或者执行功能授权给下一层级的政府,结
　　果便出现了一种特定的地方自治与国家委托职能在制度上的“融和”。除了联邦和州专属管理的事项
　　外,大多数的事务仍需要各个层级的“通力配合”才能完成。在德国,县和市镇等地方政府除了管理地
　　方自治的事务外,还要负责执行一些由州授权执行的职责。由州授权的任务一般是由地方政府行政首
　　长负责,与议会没有直接关系。地方行政长官由选举产生,在法律上他也同时是州的代理人,有责任要
　　求执行州所授权办理的事项。(2)监督关系。地方政府的自治行为要接受州政府的监督,州政府要核实
　　检查地方政府的活动是否符合法律。州政府对地方政府的监督主要有以下几种形式:一是法律控制。
　　各州分别制定了《市镇、州辖市自治法》、《县自治法》。二是设置专门的监督机构。州内政部是监督地
　　方自治的最高法律机关。市镇自治的监督机关为县政府;县、州以及较大市镇的自治监督则由州政府的
　　派出机关———行政区负责行使。行政区的长官由州政府任命,代表内务部监督县和市镇的活动。行政
　　专区不设立法和司法机构,其行政机构主要负责治安管理、道路建设和职业教育等事务。三是解散地方
　　议会。州政府在紧急情况下,可以解散地方议会,宣布不称职的地方行政首长提前解职。
　　2.上一层级政府机构与下一层级政府之间的关系。州政府在执行自己的专有职权时,很少受到联
　　邦政府机构的直接控制和干预。在执行共同立法事项和“委托事项”时,要受到联邦各部不同程度的控
　　制、管理。在州执行联邦的法律时,联邦对其执行情况具有指导权和合法性监督权。联邦内阁可在参议
　　院的同意下颁布普遍的行政规章。《基本法》规定,联邦内阁应实施监督,以保证各州按照适用的法律
　　来执行联邦立法。为此,联邦内阁可以向各州最高权力机关派遣专员,并在各州政府的同意下(或在其
　　不同意,但在参议院同意的情况下),向下级权力机关派遣专员。如果在各州执行联邦法律的过程中,
　　联邦内阁发现各州未能克服现存的缺陷,那么只要在联邦内阁或有关州的请求下,参议院就可决定该州
　　是否违反了法律。
　　3.上一层级政府与下一层级政府的对应机构之间的关系。相对于大多数联邦制国家而言,德国联
　　邦的各部对州和地方政府的相关机构拥有一定程度的控制权。这主要表现为:第一,在州作为联邦代理
　　人执行联邦法律的情况下,联邦对州政府机构具有全面的控制权;第二,联邦经参议院同意后可以发布
　　一般性的行政法规,可以规定公务员的统一培训;第三,州主管机关的负责人需经联邦同意后任命,联邦
　　的主管机关可向各州的主管机关下达指令,并由州政府保证指令的执行。“联邦最高行政机构(即联邦
　　各部)可以向各州的行政机构发布指示。”[5]