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西部大开发中的法律思考
引 言

改革开放以后，我国根据邓小平的经济发展战略，鼓励一部分地区和一部分人先富裕起来，然后再带动其他地区和人民实现共同富裕。改革后的二十年，东部地区凭借者自身的地理优势和改革的春风，经济和各方面都迅速发展。而西部由于历史的和地理等多种原因，经济和各方面的发展都比较滞后，这已经影响了我国的综合实力，阻碍了我国整体的发展，因此党中央从全局出发，提出了“西部大开发”的发展战略。而在西部，法治方面也颇为落后，人们法律意识不强，法治观念并未深入人心，作为一名以法律为专业的学生，颇为忧心，故我不想探讨也无力探讨西部开发中的经济问题，我只想就西部大开发中的法律问题发表一下自己粗陋的看法。

实施西部地区大开发战略，加快中西部地区的发展，是党中央贯彻邓小平关于我国现代化建设“两个大局”战略思想，面向新世纪作出的重大决策。这对于扩大内需，推动国民经济持续增长，对于促进各地区经济协调发展，最终实现共同富裕，对于加强民族团结、维护社会稳定和巩固边防，都具有十分重要的意义。西部大开发是一项关系国计民生的系统工程和长期任务，同时，也是建立市场经济的重要组成部分和重要阶段，必须在国家宏观政策的指导下进行。根据依法治国的要求，总结以往的历史经验，并吸取西方国家工业化过程中先开发再治理的惨痛教训，笔者认为：我国西部开发的健康运作和实施也必须依靠法律来规范和保障，才能取得全面的成功。

一、西部大开发中法治建设的重要性

西部大开发既是对经济的开发，也是对法律等上层建筑的开发。刘瀚、刘作翔教授曾阐释：“西部大开发不仅仅是个经济开发、经济问题，而是以西部地区经济开发为中心，中国西部地区社会全面发展的一个世纪性工程，也即‘西部大开发’是一个以经济为轴心，集政治、文化、社会全面开发的综合性概念。”①杨吾扬教授也在“西部开发问题专家访谈”中指出，“西部大开发关键是一个‘大’字”。②这里的“大”既说明要动员和吸引东部乃至国外的力量一起来开发，还说明要对西部进行全面的开发，包括经济基础，也包括法治环境建设等上层建筑。这不仅仅是因为政策的需要，更重要的是因为法律在经济发展过程中起着重要的作用。

法律由经济决定，同时，法律对经济具有不容忽视的反作用，法律的基本功能之一就是为经济发展进而为社会发展确立良好的秩序。 “经济生活既为社会生活之一部，而法律规范又为社会生活规范之一种，则经济自当借法律以规范秩序。”③伯特兰。罗素曾说，“经济的权力与军事的权力不同，它不是原始的，而是派生的，在一国之内，它依赖法律。”④西部大开发需要借法律来规范秩序，它依赖法律来引导、促进和保障其顺利进行。

在社会实践中，对西部大开发的关键是什么，应当首先抓什么，有各种不同的认识。但是，应当看到，西部开发的一举一动，都离不开法治。要创造良好的投资环境，使外商和东部地区的资金能够放心地向西部地区投资，要靠法治；要民主科学决策，合理开发资源，保护生态环境，避免主观性、随意性，防止搞重复建设，防止一哄而起，要靠法治；要保持健康的市场秩序和稳定的治安秩序，也要靠法治。有一种认识，认为西部大开发主要是经济问题，是经济的开发，而“法治环境”之类的问题都是“虚”的、“软”的东西，落不到实处。笔者想通过以下这个事例说明法治环境对西部大开发的实在性和重要性。

《人民日报》2000年3月24日第2版报道：广东几位客商到四川、重庆一些地方考察后，被一份地方保护主义色彩浓厚的“政府纪要”吓退了，在离渝返粤前对记者表示，他们已暂时放弃到西部投资的打算。原因是，他们在川东北某县考察时，得到一份县政府的地方产品促销工作会议纪要。该“纪要”称：保护本地产品是“工业兴县”、“商贸活县”的重要手段。他们考察的川、渝的几个地方不同程度地有类似“纪要”的地方保护主义做法。当地干部认为这种做法是天经地义的，也是保护投资者利益的有效措施。而这几位客商却认为，大市场是西部最吸引投资者的因素，这样你封杀我的产品，我封杀你的产品，谁也别想搞成气候。千里迢迢来西部的投资者，哪能只着眼一个县的小市场。如果缺乏开放意识，壁垒森严，政策再优惠，投资者也会望而却步。《人民日报》记者为此发了个短评：大开发先要大开放。

这个事例虽然只是个别的，但也是很典型的。它反映了在西部大开发中，有可能存在地方行为： “立法”或抽象行政行为的地方保护主义，即将地方保护主义通过地方性法规或地方政府规章的形式“合法化”。而这种“合法化”了的地方政府文件一旦被地方保护主义所利用，将形成“壁垒森严”的局面，对西部大开发的投资造成极为不利的影响和效果，会“吓跑东部投资者”及其他投资者，是一道必须拆除的屏障。

通过以上观点和典型事例，可以看出，法律对西部大开发具有重要的意义，同时西部法律、法规还并不合理、完善，不完全适应市场经济全球化的发展，有些甚至阻碍了西部大开发的进程，因此，要引导、促进、保障西部大开发的顺利进行，必须改革、完善西部法律法规，为西部大开发创造良好的法治环境。

二、西部大开发的法治建设

法律为经济服务，营造良好的法治环境为西部大开发服务，法治环境建设在西部大开发中起着不容忽视的作用。笔者从以下六个方面对法治建设进行阐述：西部法律法规的调整；政府决策的法治化建设；地方立法；地方执法、司法；法治教育；法律服务事业等。

（一）、西部法律法规的调整

制定西部地区的经济法律法规，在内容上应体现为能化解对地区经济发展存在的制约因素，能够使这些制约因素降低到最低限度或转化为有利因素，如能够促进人才引得进、留得住、并为地区经济发展作出贡献，资金引得进、投向产业合理并使投资取得预期效益，产业结构得到顺利调整、高科技产业和特色民族经济产业得到发展等。

1、人力资源开发的法律调整

开发西部既需要一大批高素质人才，也需要全面提高当地各民族人民的科学文化知识和劳动技能。这就要求西部地区要改革传统的人事管理制度，改革传统的户籍管理制度，依法赋予企业用人自由选择权、户籍自由迁移权，通过用人单位与人才之间依法鉴订工作合同来做到真正以市场来配置人才资源，形成一个“进得来，出得去”的宽松环境，使各种人员的进出只要考虑是否有用武之地，而不必有其他顾虑。

2、资金筹集的法律调整

西部开发没有庞大的资金支持是不可能的。西部地区除了充分利用中央投资外，还可以利用外商投资、自身筹资及东部地区资金，但有一点很关键，即资金这种资源的配置要通过市场起作用，就要求西部地区创造一个比东部地区有更高资金回报率的市场环境，这在很大程度上需要用法律形式把许多激励政策、优惠政策明确下来，使投资者放心来西部地区投资。

3、产业结构的法律调整

改革开放后，东部地区大力发展集体经营和私营经济、混合经济、外资经济等非国有经济，产业结构得到极大的改善，取得了明显成效。而西部地区非国有经济发展明显滞后，制约了区域经济的发展。为了有效地促进西部地区产业结构调整和第三产业、高新技术产业的发展，国家“应该允许大力发展非公有制企业：根据实际需要，出台《西部地区非公有制企业法》，对非公有制企业的发展给予法律保护，并给予各种优惠政策。”⑤且只有民族的，才是世界的，西部地区产业发展，要充分利用民族特色的丰富内涵，如充分开发历史上非常有名的自西安经新疆入中西亚的“丝绸之路”、自西藏经尼泊尔入印度的“吐蕃泥波罗道”，形成世界上独一无二的旅游业、娱乐业、商标权业，并带动交通、边贸、城镇发展。西部地区所具有的民族特色这一资源是具有无限魅力的，这一资源的开发，将成为西部开发中一道亮丽的风景线，必将为西部地区经济发展做出巨大的贡献。

4、 城镇化建设的法律调整

从世界各国现代经济发展历程可以看出，经济的现代化是以工业化为主要内容的。没有城市化进程，就不可能有现代化进程，我国东南沿海地区如珠江三角洲地区、温州地区、苏南地区的发展证明了这一点。相比较而言，西部地区城市化发展滞后，新建市及新建镇数量远远不及东部地区，且其密度小，布局和规模也不尽合理。在西部大开发中，引进人才、筹集资金、吸引外商投资、建设交通能源通讯等基础设施，要取得预期成效和形成长盛不衰的生命力，只有在西部地区城镇化的基础上才能实现。为了使西部地区城镇化有序发展，国家政府部门应突破1989年颁布的《城市规划法》中关于“严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”的限制，制定《西部地区城市规划管理条例》，在指导思想上鼓励在河流区域和交通要道旁、贸易中转区域发展规模适宜的城市，形成以一些特大城市为核心，大中城市合理布局，并有众多小城镇烘托配合，带动区域经济发展的西部城镇网络体系。

5、可持续发展的法律调整

西部地区是我国大江大河的发源地和上游，位于中亚荒漠区的边缘，构成我国重要的生态屏障和水源保护要地，为了防治在西部开发中引起新的生态破坏和环境污染，必须尽早立法加以规范。詹斯教授在所著的《欧盟环境法》一书中，根据《欧洲联盟条约》（1992年）第130R（2）的规定，将欧盟环境政策和法律的原则归纳为“高水平保护原则”，“防备原则”，“预防原则”，“源头原则”，“污染者付费原则”，“综合原则”等原则。⑥以以上原则为指导，制定法律，内容应包括：（1）水资源的开发与利用。 （2）严格执行《计划生育法》，控制人口数量增长。 （3）严格执行《环境保护法》及其相应的法律法规。 （4）在严格执行已有的国家关于自然保护法律法规的同时，制定《西部地区自然资源保护法》，重点规定矿产资源、森林生态、历史名胜、古迹、旅游资源、风景区、民族文化、民族风情、民族历史遗址的保护，并将其扩大到经济领域中去，如相应的带有民族特色的商标、专利、品牌、信息、网上域名等。因为对于西部开发来说，这些资源比土地、矿产等可能更具有长远的开发价值，这种无形生产要素往往可以对有形商品有点石成金之效，因而其占有、使用、交易均应遵循法律规定，确保西部地区尤其是民族地区从中受益。

（二）、政府决策的法治化建设

西部大开发中应高度重视政府决策的法治化建设，建立良好的决策法治机制。在西部大开发过程中，无论是中央政府，还是西部地区各级政府，都承担着非常重要的任务，发挥着非常重要的作用。在西部大开发中，政府既是启动者、组织者、协调者，又是直接参与者。西部大开发中的每一阶段、每一步骤、直到每个具体的开发工程项目，都要由政府做出决策。在整个开发过程中，有数不清的决策要做出，而每一项决策的正确与否，直接关系到开发的成功与否。因此，应高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的决策法治机制。而政府决策的法治化，主要包括决策的民主化、科学化、制度化、规范化、程序化这几个方面的内容，这几个方面是互相交叉的，并附之以决策责任制度，它们构成一个比较完整的决策法治机制。

决策的民主化，主要指决策过程要充分发扬民主，广泛征求群众意见，按照民主程序决策，避免长官意志，拍脑袋工程，“首长工程”等，尤其是要注意一些干部为显示自己的政绩，追求短期效益，而随意和盲目地乱上项目，造成隐患。

决策的科学化，指每一项决策的出台都要建立在对客观规律的认识上，要充分征求专家意见，建立决策的专家咨询机制，经过充分和详尽的论证，并借鉴和吸收国外、东部地区的成熟的好的经验，使出台的决策能经得起时间和实践的推敲，符合科学的要求。

决策的制度化、规范化、程度化，是决策法治化的最重要体现，它们包含了民主化和科学化的内涵。就是要建立一套民主的、科学的决策制度、规范和程序，使决策有法可依，有章可循。这样，可以避免决策的主观性、随意性和任意性，有利于防止决策失误。

最后，一个良好的决策法治机制还离不开决策责任制度。就是说，每一个决策者都要对自己的决策承担责任，这种责任可能是政治的、法律的，也可能是道义的。而政治责任和法律责任是最有效的制约机制。这决不是要束缚决策者的手脚，而是从对党对人民对法律高度负责的角度，对决策者提出的更高的要求。因为我们以往由于决策失误给人民、给国家的利益造成损失的实例屡见不鲜，由于缺少一个决策责任制度，决策者往往不承担责任。因此，要防止此类事件发生，就应建立决策法治机制和决策者的法律责任制度，用法律责任约束机制培植、提高和优化决策者的高度责任感和对国家、对人民事业的负责精神，使决策失误减至最低限度。

（三）、充分发挥地方立法的作用

充分发挥地方立法的作用，为西部大开发服务。朱鎔基总理在讲到实施西部大开发战略时提出，要采取适应改革开放新形势的新思路、新机制、新办法。这“三新”，其中内容之一就是要改变过去计划经济体制的模式，按照社会主义市场经济体制的模式来运作，并与WTO的规则相适应。西部大开发是在我国确定了建立社会主义市场经济体制和依法治国的大背景下作出的一个世纪性的重大决策。因此，我们必须在大开发中，按照市场经济的规律运作，而市场经济是法治经济，因此，在西部大开发中，必须进一步完善法治。这就不但需要对现行法律、法规、规章认真进行一次清理，对那些不适应市场经济规律和不利于西部大开发的法律、法规、规章，该废止的废止，应修改的修改；还需要制定一些有利于促进西部大开发的法律、法规、规章。除了重视法规、规章的清理修改补充工作外，西部地区各级政府还要注重对所颁发的行政文件进行一次大清理，尤其是县这一级，他们所发布的文件对大开发可能产生一些直接作用。要防止利用它为地方保护主义提供“合法化”形式。

（四）、严格执法、公正司法

加强执法、公正司法，保护投资者的合法权益。西部地区要大力改善司法、执法状况，认真解决司法不公、执法不严的问题。从执法来看，西部大开发中涉及的法律部门极为广泛，在开发过程中，严格执行好这些国家法律，是西部大开发顺利进行的重要条件和保证。执行好已有的国家法律，也是对西部各省区市县提出的一个普遍性要求。随着西部大开发的广泛展开，各种形式的投资企业进入西部，各种合同纠纷肯定会大量增多，法院诉讼也会相应增加，这就给西部地区的司法带来了许多新的问题。在2000年和2001年的全国人大会议上，一府两院的工作报告，都对此提出了要求，在《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中规定：“推进司法改革，完善司法体制，健全侦查、检察、审判、执行等制度，强化司法保障和法律监督，支持依法独立行使审判权和检察权。依法办案，反对地方保护主义，严格执法，公正司法。推进政府工作法制化，依法行政，从严治政。”这当然是对全国的，也包括西部，但是由于西部在严格执法、公正司法方面，与中部和东部也存在一些差距，所以，更应加快在这些领域中的改革和建设步伐，知难而进，迎头赶上，借鉴经验，后来居上，为西部大开发提供良好的执法、司法服务。

（五）、加强法制教育、树立法治观念

加强对西部地区广大群众尤其是各级领导干部的法制教育，树立良好的法治意识和法治观念。我们国家从1986年起已相继进行了三个“五年普法”教育，2001年进入第四个五年普法教育计划。从数量上看，接受普法的人不少。但从实际状况来看，尤其是从西部的状况看，还应作深入细致的工作。像前面提到的地方保护主义色彩浓厚的“政府纪要”，虽是个别的，却也很典型，反映了一种法律观念状况。

在西部大开发中，要继续加强对西部地区广大群众尤其是各级领导干部的法制宣传教育。各级领导干部是西部大开发中的决策者、组织者、协调者、参与者和执行者，他们的法治意识状况直接关系到大开发能否依法进行，乃至能否成功。因此，西部各省区市县还应采取一些有效措施，加大法制宣传力度，增强领导干部的法治意识和法制观念，提高依法办事的自觉性和坚定性。领导干部带头学法、依法、守法、护法、执法，对增强广大群众的法制观念至关重要，因为他们的言行对群众起着表率作用和引导作用。

（六）、大力发展法律服务事业

大力发展西部地区的法律服务事业，为西部大开发提供有力的法律服务和法律支持。随着西部大开发的展开和深入，多种经济活动主体对法律服务的需求会大量增加。随着依法治国的深入发展，法律服务会逐渐渗透到社会的各个领域中去。

因此，从不久的未来计，西部地区应前瞻性地大力发展法律服务事业。这就要求主管法律服务工作的部门改变过去那种卡得太死的现象，依法大力发展法律服务事业，为西部大开发贡献力量。司法部曾专门发出通知，要求各级司法行政机关和广大法律工作者深刻认识西部大开发的重大战略意义，贯彻中央决策部署，超前服务，全程服务，积极投身到西部大开发这项伟大工程中去。可以说，西部大开发中，法律服务工作的任务是很重的，同时也给法律服务工作者提供了广阔的用武之地。

因此，应该从以上六个方面着手建设良好的法治环境，为西部大开发营造良好的法治秩序，从而促进西部大开发的顺利进行。

三、西部法治建设应该注意的问题

随着西部大开发的推进，国家法律及其执法力量顺其自然的会大规模的输入西部，西部法律文化的现代化趋势似乎是不可逆转的。笔者在上文提出的几点拙见也是为了促进西部法律文化尽快实现现代化，适应市场经济的发展，保障西部大开发的顺利健康实施。然而，应该存在顾虑：西部法治建设是否需要考虑更多的方面？在进行西部法治建设时所制定的法律法规多为在中国东部和西方社会生产、成熟起来的法律法规，它也许适应城市工商社会的需求，但是否会适应西部“熟人社会”的需求呢？在西部这块市场经济并不肥沃的土壤里，它是否能够生存并结出累累硕果呢？是否会发生“南为橘，北为枳”的尴尬局面呢？苏力教授指出，“中国的法治之路必须注重利用中国的本土资源，注重中国法律文化的传统和实际。”⑦同样，西部的法治之路必须注重利用西部的本土资源，必须注重西部法律文化的传统和实际。而过多的移植中国东部和西方国家的城市工商社会法律也许会产生意想不到的恶果。

西部大开需要法治建设，但在法治建设时需要注意一些问题：

（一）、正确看待西部特殊的法律文化，尊重西部法律文化

由于西部相对于中国东南沿海地区的现代化具有一系列较为显著的“后发”特征，由此决定了该地区是中国传统法律文化因素保留较多的地区；同时，西部地区还是多民族聚居、多宗教、多社会经济形态和多种文明群体共存的地区，是历史上世界各国法律文化频繁交流和互动的地区，这就决定了西部法律文化的多元性品格。

东部与西部的法律文化不同决定了西部不能移植东部法律。在近现代，东部地区的经济、文化生活与西方频繁地交流，在二十世纪末，市场经济迅速发展，在经济发展过程中，东部地区已选择西方法律，可以说，是东部的市场经济环境选择了西方法律，而西部地区市场经济并没有如火如荼的发展，许多地区还是小农经济，还是熟人社会，东部的法律、西方社会的法律对他们来说是无用武之地的。由于任何法治建设的规划都不能穷尽关于社会中法律活动的全部信息或知识，所以我们不可能仅仅根据我们心目中的理想模式来规划，建立一个能有效运作的现代法治。因此，从西部法律文化生成和未来目标模式来看，我们应该确立一种开放式的姿态，尊重、采纳西部地区特殊的法律文化，而不是开始就对西部法律文化一味的进行一体化或“格式化”的变革，使之变成又一个“东部法治环境”。

西部法律文化的“特殊”不是劣势，只是需要把其“特殊”转化为优势。如果让西部人民接受法律，首先必须尊重西部人民的宗教、风俗习惯。“国家制定法有国家强制力的支持，似乎容易得以有效贯彻；其实，真正得到有效贯彻执行的法律，恰恰是那些与通行的习惯惯例相一致或相近的规定。一个只靠国家强制力才能贯彻下去的法律，即使理论上再公正，也肯定会失败”。⑧因此，在建设西部法治环境的时候，必须尊重西部法律文化，结合西部特殊的宗教传统、民族风情和生活习惯，使法律更易于落实，使人们更信仰法律。法律必须被信仰，否则它将如同虚设。

（二）、避免国家法对西部乡土社会的过度渗透，防止“秩序真空”

在传统法律文化（更多地承载或积淀与民间法律中）的整合功能被削弱而现代性法律文化及其制度救济功能尚未到位，甚至在短期内也无法完全到位的情形下，行为失范将无法避免，由此所形成的“时空错位”及其张力直接导致了乡村社会的“秩序真空”。⑨比如：

1、西部民族地区独有的宗教法面临信仰危机

西部法治建设所内含的形式理性对西部民族宗教法的“除魅”，使西部民族地区独有的宗教法面临信仰危机。依照马克斯。韦伯的理论，现代性法律制度运作的典型模式是形式理性，即依据一套实现颁布的法律和程序对特定案件进行确定性的推理，案件的裁判结果是可预期的。从理论上讲，宗教法的天性是“返魅”的（即神秘的）。这是宗教法之所以成为信仰对象的根本缘由。然而，近年来，随着国家法的不断输入及其与民族宗教法的反复博弈，在某些西部地区，国家法所承载的形式理性已开始占据主导地位。民族宗教法的信仰之根逐渐瓦解。能否及如何重建国家法的信仰来填补民族宗教法的“信仰真空”，在西部民族地区面临着理论和实践方面的双重难题。

2、父母与子女的关系将陷入反人伦窘境

在所谓平等权、独立权、自主权等现代性观念的驱使下，现代社会法定的父母子女间的抚养和赡养的权利和义务也往往落到了空处，像往昔那种回报父母养育之恩的“孝道”观念少的出奇，子女虐待、遗弃父母的现象在西部农村地区随处可见。此即所谓“民法成而忠孝亡”。因此，现代性法律文化所倡导的个体本位、独立自主的理念必然受制于特定的语境。在西部农村地区的经济生活条件未根本改善之前，由传统法律文化所孕育的“孝道”观念在西部农村中的“社会保险”（医疗保险和养老保险）功能是无法替代的。在中国西部地区的社会保障机制建立和完善之前，允许大量不孝行为和自由离婚行为的存在，会造成严重的后果。显然，这种结果是任何一个西部法治建设者都不愿看到的。

3、村民解纷中的交易成本增加

西部的法治建设还将导致村民解纷中的交易成本增加。这主要体现在不断攀升的诉讼费用和个人维权成本方面。其中前者意味着国家法律的知识和服务并不是免费的午餐，而“中国广大农村以及西部发展相对滞后的西部的民众，基本难以支付这种知识的费用或支付很高的价格。”⑩因而，“理性”的村民通常是以法律规避的方式来减少交易成本的，此时，民间法产品往往成为在支付有限条件下的“优质”国家法产品的替代品。因此，国家在宣传现代法治观念，激发公民维权意识的同时，还要切实承担起维护权利（尤其是诉权）的责任及其相应的法治成本，否则，就会出现国家法治化的形式性效应。

由上可知，由于近代以来中国法治变革的应激性特征，在国家法的功能定位上，我们更多的注重了其作为社会变迁的“推动装置”的功能，而忽视了其作为社会变迁的“反应装置”的功能；在法治变革的理路上，我们更多的关注了一种“建构论唯理主义”的理路，而忽视了一种法治生成的“进化论理性主义”的理路。法治改革的目标大致都在于完成中国社会发展的“时空压缩”任务。也许，西部现代法治的建立和形成最需要的是时间。随着时间的延伸，工商经济发展了，交易频繁了，劳动分工更细致了，西部社会更富裕了，人们才能需要更多的法律知识，也才可能消费得起现代法律。时间是超出个人或一些人的能力的，是“上帝”的事业。我们应该尊重时间的不可更改的渐进规律，应该尊重法治建设的“进化论”。

结 语

西部大开发对于我国整体经济、整个社会的发展有极其重要的作用，而法律在在大开发的过程中有着举足轻重的地位。因此我们不能不重视在西部大开发中的法律问题。

西部大开发需要法律来规范和保障，这要求对西部法律法规进行调整，使政府决策法治化，充分发挥地方立法的作用，加强执法，公正司法，加强法治教育，积极普法，发展法律事业。同时也应注意，西部法治建设要尊重西部特殊的法律文化，避免国家法对西部社会的过度渗透，以防秩序真空。

总之，西部大开发是一个长期的过程，西部大开发中的法治建设也是一个长期的过程，不可能一蹴而就，“路漫漫其修远兮，吾将上下而求索”，要搞好西部大开发中的法治建设，需要我们每一个人特别是我们法学学生的努力。

西部大开发中的法律思考？