如何理解我国乡村地区公共管理的情势特征

2025-02-14 02:27:04

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回答1：

摘要：实现农村公共物品有效供给是解决长期困扰农村经济社会健康发展的城乡二元结构问题的根本手段。针对我国农村公共物品管理存在的方方面面的问题，相关文献从供给或是需求角度运用理论、模型或者调研等各种方法对农村公共物品现状做了不同的阐释。现有文献主要有两个局限性，一是在研究方法上重定性而轻定量；二是在研究内容上立脚点以供给为主，而从需求主体角度对农村公共物品的分析较少，还有很多尚需研究的问题等待我们解答。
关键词：农村公共物品；供给；需求；管理

2007年6 月，国家批准重庆市和成都市设立“全国统筹城乡综合配套改革试验区”，在公共物品和服务等重点领域率先突破，为在全国推动城乡统筹发展发挥示范和带动作用。2010年中央一号文件则专门就“加大统筹城乡发展力度、进一步夯实农业农村发展基础”作出部署，其中水利等基础设施建设和教育、社保等基本公共服务都被摆在了更加突出的位置，充分表明中央努力形成城乡公共物品供给一体的新格局的战略考量。建立与城市对接的农村公共物品管理体系是推进城乡协调发展的关键措施，是解决长期困扰农村经济社会健康发展的城乡二元结构问题的根本手段。

1．农村公共物品供给现状
从目前农村公共物品的供给范围看，公共财政基本涉及了农村所有公共物品领域，研究农村公共物品供给的文献通过实地调研或者经验材料的方法，结合基础理论，全方位地展开了研究和探讨。大多提到了我国农村公共物品供给严重不足的现状，具体归纳为供需总量失衡、供给结构性失衡、地区间供给失衡和供给主体责权失衡这几个方面的特征，并且合理地分析了农村公共物品供给问题产生的原因。
1.1 供需总量失衡
农村地区基础条件较薄弱，加之乡镇机构财政能力有限，公共财政覆盖力度不够，导致当前我国农村公共物品供给形势严峻，供给总量不足，难以满足农业生产、农村发展以及农民生活消费的需要。国内不少专家、学者对这一现状进行了阐述，陈锡文（2007）用数据说明农田水利基本建设难以满足生产需要，农田水利设施老化失修严重；农村的基础设施建设和教育、卫生等社会事业发展明显滞后。
1.2 供给结构性失衡
相关文献针对农村公共物品供给过剩与不足并存的现象也分析颇多，其中比较有代表性的是：陶勇（2001）总结农村公共物品供给存在四“重”四“轻”的特征：(1)重“硬”轻“软”，热衷于提供看得见、摸得着的形象工程等“硬”公共物品，而不愿提供农业科技推广、农业发展的综合规划和信息系统等“软”公共物品。(2)重“准”轻“纯”，“准”指准公共物品，如乡村道路、自来水设施、农田灌溉设施。 “纯”指纯公共物品，如污水治理。(3)重“短”轻“长”，热衷于投资一些见效快、易出政绩的短期公共项目，而不愿提供见效慢、期限长但具战略性的纯公共物品。(4)重“建”轻“修”，热衷于投资新建公共项目，而不愿投资维修存量公共项目。
1.3 地区间供给失衡
我国幅员辽阔，人口众多，区域间资源禀赋、地理区位等发展条件迥异，区域差异性很强，各地区农村的经济和社会发展是极不平衡的。地区间农村公共物品供给差距的衡量方法不一，有研究通过构建农村公共物品质量指标体系进行实证检验，比较分析地区间差异，如李大胜等（2006）从耕地的机械强度、灌溉面积比重、耕地的用电强度、农户农业固定资产原值等四个指标出发，对31个省份的情况做聚类分析；而《公共财政覆盖农村问题研究》课题组（2004）从经验角度论证了地区间公共物品供给差异明显，东部地区农村公共基础设施建设和公共服务状况有所改善，中西部地区相对落后，公共财政覆盖范围狭窄。
1.4 供给主体责权失衡
关于农村公共物品供给主体的问题，国内研究主要集中在乡镇政府广泛的事权与有限的财权的不匹配。郭泽保（2005）总结政府在农村公共物品供给中存在三种状态，即“缺位”、“错位”和“越位 ”。曲延春等（2007）解释了这种现象产生的原因，认为这主要是由于“自上而下”的决策机制导致的，公共物品供给的内容和数量大都由上级政府的指令，农民缺少实质性的参与。
2．农村公共物品投资效果评价
进入新世纪以来，党中央高度重视农村公共物品供给问题，各级地方政府加大了对农村公共物品的投资力度，取得了积极的效果，对农民所产生的收入效应、消费效应和就业效应，对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。根据相关文献整理，具体有以下方面效果：
2.1 提高农民福利
农村公共物品可以通过两条途径提高农村居民福利。一方面通过享用农村公共物品提高农民福利水平，贺雪峰（2004）认为对“三农”问题的研究应从农民增收转移到农民福利上来；史耀波和温军（2009）指出农户享受的公共服务有待进一步优化，农户福利水平有待进一步提高。另一方面，农村公共物品的供给会提农地价值，从而农户在农地流转过程中产生福利经济效果。胡初枝等（2008）运用函数或者模型研究农地价值和农地流转的福利效应，对农户农地流转的福利经济效果进行实证分析。
2.2 刺激农民消费
农村公共物品供给水平的提高能刺激农民消费，Zhao和Yang (2003) 通过对农村部分公共物品供给的实证研究，得出中国农村的电力等公共设施的改善，有助于农民增加电视机、洗衣机、冰箱的需求的结论。楚永生和丁子信（2004）通过对农村公共物品供给与消费水平相关性理行实证分析得出农村公共物品供给水平与消费结构改善具有较强的正相关性，认为农村公共物品的供给匮乏不仅成为农民收入增长的重大障碍，而且构成农村消费水平进一步提高的制约因素。
2.3 增加农民收入
造成中国农民收入增长缓慢的原因很多，农村公共物品供给是其中一个重要的因素，张秀生等（2007）。中国长期以来农村公共物品供给体制的缺陷，使得农村公共物品供给严重不足，进而影响到中国农村农民私人物品的产出效率低下，致使农民收入增长乏力。刘晓昀、辛贤、毛学峰(2003)从农户收入和支出的角度分别利用OLS 和 TSLS 法对贫困地区农村基础设施投资对农户收入和支出的影响作了研究，结果显示贫困地区农户明显从基础设施投资中获益，而基础设施投资对农户的影响往往因农户的人力资本状况不同而有显著差异。
2.4 推动农村经济发展
大量的研究表明，农村公共物品投资对农村经济的发展有着重要的作用，农村公共物品的完善会促进农村资源的重新整合，产生更具生产效率的生产和分配模，从而成为农村经济增长的基础。樊胜根等(2002)利用1970 年至1997 年之间的省级数据，用联立方程模型估计了不同类型的政府投入效果，政府用于促进农村生产方面的投资不仅促进了农业生产增长，同时还促进了农村扶贫，缩小了地区差距，但投资收益因投资的地区不同而有很大差异。
3．农村公共物品需求研究
农村公共物品反映的是农村的需要，代表农民的公共需求，但是针对我国农村公共物品的研究主要从供给角度出发，对于农村公共物品需求的研究还尚显不足，已有的少量研究也侧重于特定种类公共物品的需求研究。目前研究公共物品需求的相关文献通过抽样调查的方式了解农民对公共物品的需求，主要集中在分析农民对农村公共物品的需求偏好，支付意愿和满意度等方面。
3.1 需求满意度
我国目前农村地区公共物品的供给不仅供给总量不足、结构不合理，而且偏离了农户的真实需求。刘义强（2006）通过对全国农村公共物品的需求问卷调查显示，农民对公共物品的需求普遍得不到满足，这也证明了我国农村公共物品的供给严重缺乏。王明昊和赵阳（2008）以农村公路为例，考察农户对农村主要公共物品的满意程度和投资意愿，分析表明，我国农村公路建设在总量和质量上仍有待提高，特别是存在着很大的地区差异；农民对农村公路的满意程度不高但投资意愿较高。
3.2 需求优先序
孔祥智等（2007）以问卷调查为基础，利用聚类分析的方法，从农户的视角就农户对公共物品需求的优先序进行实证分析。农户认为重要的公共物品可以根据需要优先序分为三大类：第1大类包括饮用水的改善、田间道路和乡村道路的建设、生产技术指导和培训、医疗保障及改善农村医疗卫生条件、义务教育、养老和社会救济；第2大类包括农用电改造、生活垃圾处理、广播电视网络建设、计划生育、大规模病虫害防治、文体设施及服务；第3大类包括农田、山林水利建设。农户认为急需政府投资的公共物品可以根据需要优先序聚为3大类，第1 大类包括医疗保障及改善农村医疗卫生条件，农田、山林水利建设，田间道路和乡村道路的建设。第2 大类包括养老、社会救济，饮用水的改善，义务教育，生产技术指导和培训。第3 大类包括生活垃圾处理，广播电视网络建设，农用电改造，大规模病虫害防治，市场信息服务，计划生育，文体设施及服务。总体看来最重要的公共物品和最急需政府投资的公共物品的排列顺序是基本相同的。
3.3 需求偏好估计
近年来，国内学者也较多地通过调查方式来获取人们对公共物品的需求以及探求影响需求的因素。孔样智和涂圣伟(2006)运用计量方法对影响农村社区公共物品需求偏好的因素进行识别分析，结果表明，农户公共物品需求偏好受个人特征、家庭特征和村庄特征共同影响，但不同特征变量的影响方向和程度存在显著性差异。何忠伟等(2007)运用 CVM 对京北水资源支付意愿进行调查，运用模型研究了影响居民对京北水资源支付意愿的因素。
4．农村公共物品管理研究的趋势
相关研究文献从各个角度考察农村公共物品供给不足的原因，总的说来，造成农村公共物品供给困境的因素是多方面的，有供给方制度的不合理，也有需求方参与的缺位，既有宏观层面的原因，也有微观层面的原因。因此，为适应城乡协调发展，实现农村公共物品有效供给，不同领域的专家、学者们需要对公共财政体系、管理体制和相关配套措施等方面进行改革、完善与创新。
4.1 建立城乡一体化供给体系
要实现城乡协调发展，加大对农村公共物品的投入力度，实行城乡一体化的公共物品供给体制就势在必行。《公共财政覆盖农村问题研究》课题组（2004）建议在在公共物品供应的政策设计上要留下城乡协调发展的接口，给予农村居民同城镇居民相同的国民待遇，向城市和农村提供大致均衡的公共物品，以加快农村经济社会发展，减轻农民负担是经济社会发展的长远目标。由于公共财政投入资金有限，孔祥智等（2007）建议公共财政投入对农民而言最重要的公共物品和最急需政府投资的公共物品，重点保证农民对农村饮用水的改善、田间道路和乡村道路的建设、生产技术指导和培训、医疗保障及改善农村医疗卫生条件、义务教育、养老和社会救济等方面的需求。
4.2 健全农民需求表达机制
要有效化解农村公共物品供求失衡的矛盾，就必须建立和完善农村公共物品需求选择的表达机制。相关研究大多认为，“一事一议”制度是有利于提高农村公共物品供给的数量和改善其结构的表达机制，即在遇到有重大的关于农民切身利益的问题时，应由村委会召开村民大会，听取村民的意见，由村民们根据自身的利益需要来作出符合他们自己利益的决策。杨丹和章元（2009）研究表明，村民基于对村集体所能提供的公共物品的需求而参与选举会促使该种公共物品供给增加；而选举产生的村领导会对选民差异化的公共物品需求产生反应，做出迎合选民需求的供给决策。
4.3 开拓新的融资渠道
农村公共物品供给困境的最大障碍就是公共物品的资金有限，仅仅依托政府公共财政负担农村公共物品的供给远不能满足农村经济发展和农民生活水平不断提高的需要，应开拓新的融资渠道，推进农村公共物品的市场化改革。曲延春等（2007）建议政府可以按照“谁投资、谁受益”的原则明确界定产权，解决收益外溢问题，大量地引入民间资本参与农村公共物品的提供；或者采取政府与私人共同供给，政府在政策上给予优惠和适当财政补贴等方式，以多种筹资渠道和提供形式缓解资金的不足，促进农村公共物品的更充分供给。
4.4 加强供给制度的管理与监督
加强农村公共物品供给制度的管理与监督，以规范农村公共物品的供给行为，切实保障农村公共物品的有效供给。资金是实现农村公共物品有效供给的血液，张秀生等（2007）尤其强调对供给资金使用的监督、检查，提出要引进科学的支出分配方法，制定符合实际的支出标准，实行公开透明管理机制，增加公共资源使用的透明度，实行乡村两级政务公开、事务公开、财务公开，定期将收支情况公之于众，对支农资金实行全方位、全过程的科学管理和监督；并且建议引入社会监督机制，将公共物品供给资金的使用置于严格的社会监督之下，提高农村公共资金的使用效益。
5．农村公共物品研究总体评价
农村公共物品的研究是一个渐进的过程，从定性研究逐渐向定量研究延伸，从供给主体角度思考问题转向需求主体角度分析问题，调查农民对公共物品的真实需求，了解农村公共物品的供给现状和供给中存在的真实问题，或者通过构建模型描述存在的问题，得出科学的结论，提供解决农村公共物品问题的政策建议。
但农村公共物品研究的文献主要有两个明显的局限性：一是在研究方法上注重定性研究而轻视定量研究；二是在研究内容上从供给主体角度对农村公共物品的分析较多，而从需求主体角度对农村公共物品的分析较少。
定性分析能从思想上把握农村公共物品管理存在的问题，由于缺乏有力的数据作支撑而少有说服力。定量分析农村公共物品在目前农村数据可得性困难的背景下，主要通过实地调研和观察获得第一手材料，这就加大了定量分析技术上的难度和经费的限制；而且实地调研往往是地区小范围的，存在的问题是否具有代表性，得出的结论能否推广都有待商榷。
农村公共物品的研究主要集中在针对农村公共物品供给主体存在的问题，对供给管理进行了深入地分析，却鲜有文献站在农民的角度考虑公共物品的需求和偏好。从需求角度分析农村公共物品的效用，农民对不同农村公共物品的偏好，如何完善农民对公共物品需求的表达机制等需求角度的问题是未来进一步研究的重点。

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