对开展“万顷良田建设工程”试点的几点思考

2025-02-08 18:47:39

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0引言

“万顷良田建设工程”是按照科学发展的理念，依据土地利用总体规划、城镇规划，在一定区域内，以土地开发整理项目为载体，以实施城乡建设用地增减挂钩为抓手，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，增加有效耕地面积，建成大面积、连片的高标准农田，将实现农村耕地资源、建设用地资源、劳动力资源和社会公共资源四大集聚。它不仅是国土资源部门促进社会主义新农村建设的重要抓手，也是学习实践科学发展观，落实《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》的具体体现，更是积极参与“扩内需、保增长、促发展”的一项重要举措。笔者认为，“万顷良田建设工程”试点的工程浩大，困难之多是毋庸置疑的，但关键性问题只有两个，一个是项目建设的资金问题;一个是建成后的大面积、连片的高标准农田怎么样去经营管理的问题。为此，我们进行了深入细致的调研，并就项目建设资金、土地承包经营权的流转、农民宅基地置换住房，以及农民自身的保障等问题进行了认真地探索和思考。

1实施“万顷良田建设工程”试点的资金筹集问题

实施“万顷良田建设工程”试点，资金筹集是关键，能否及时有效地解决资金问题，直接关系到“万顷良田建设工程”试点的成败，从前期的调研情况来看，项目建设的资金投入十分庞大，仅以仪征市初步选择的枣林湾生态园和陈集镇两个项目区为例，项目区实施总面积为20117亩，现有农户1416户，总人口为5998人，涉及房屋总建筑面积295077平方米，通过对农村居民点的整理，可实现新增耕地1647亩。初步测算需要投入资金49622万元，其中农民转换身份的保障费用16608万元、农民原住房搬迁补助费用25848万元、安置新区征地以及基础设施配套费用3225万元和项目区土地开发整理费用3941万元。其当中只有项目区土地开发整理资金，可以通过申请省级以上农用地整理项目来解决，其他费用均需要地方政府筹措，可见资金筹措的压力十分巨大。如果按照城乡建设用地增减挂钩试点的模式，仅靠在使用建设用地增减平衡指标报批用地时，缓缴的费用可直接用于试点项目建设的新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、农业重点开发建设资金等相关规费，以及安置农民后多余的建设用地增减平衡指标，置换到镇区或异地，通过土地出让产生的土地出让净收益筹集资金显然是十分困难的。要想切实解决“万顷良田建设工程”试点的资金问题，就必须进一步解放思想，拓宽融资渠道，建立以政府为主导，国家、集体和个人共同参与，实行市场化运作的资金管理机制。

(1)要整合各方资源，建立“万顷良田建设工程”试点的共同投入机制。充分发挥政府各部门的职能作用，发挥各自的优势，把交通部门的“村村通工程”、电力部门的农电网改造、卫生部门的改水改厕、水利部门的水利设施建设、农林部门的沼气综合利用以及广电、电信等各种资源整合起来，明确责任主体，加强部门之间的协调配合，共同推进项目建设;

(2)要创新融资模式，以虚拟“地票”的形式向金融部门融资。安置农民后多余的建设用地增减平衡指标，按照规划设计置换到镇区或异地后，考虑到不能在短期内在统一市场上投放过量的商业经营性用地的因素，建议用这些拟出让地块的未来土地出让收益作抵押，向金融单位融资，吸引金融资本参与项目建设，政府再选择适当的时机，待价而沽出让上述地块的使用权，并将土地出让净收益归还融资部门;

(3)明确将使用建设用地增减平衡指标的项目用地所缴纳的耕地占用税，专项用于“万顷良田建设工程”试点建设。“万顷良田建设工程”试点必须遵循的原则就是“耕地面积不减少、建设用地不增加、农民利益不受损、国土规章不违背”，也就是说，在整个“万顷良田建设工程”试点过程中，建新区建设占用的耕地，已由复垦的旧村庄给予了补充，不会发生因新增建设用地而使得耕地减少的现象，因此，建议把使用建设用地增减平衡指标的项目用地所缴纳的耕地占用税，专项用于“万顷良田建设工程”试点建设;

(4)吸引民间资本的投资。按照“谁投入，谁受益”的原则，在土地开发整理、农民集中居住区建设等过程中，创新思路，大胆尝试，最大限度地吸引民间资本的参与。

2土地承包经营权的流转问题

从仪征市农村实际情况来看，土地承包经营权租赁市场已初步形成，并正在尝试以土地承包经营权入股的形式来成立土地合作经济组织，把土地集中起来，实行大规模经营。枣林湾生态园项目区内的部分土地，已被一些经济组织承租经营，主要发展生态农业和高效农业。从拟试点项目区的就业情况来看，项目区现有总人口5998人，从业人口3422人，其中从事农业生产的340人，外出打工的2429人，自主创业的393人。从事农业生产的只占从业人员的9.94%，且大部分以老年人和妇女为主，家庭收入主要来源于第二、第三产业，群众对土地的依赖程度日益降低，从而使土地承包经营权租赁成为可能，为实施“万顷良田建设工程”试点奠定了基础。

3农民宅基地换住房的问题

“万顷良田建设工程”的一个重要指导思想，就是对现有建设用地空间进行整合，以进一步优化用地结构，节约集约用地，实现农民到城镇居住的目标。在一个大面积的范围内，实现农民大范围的搬迁，困难不小，矛盾不少是显而易见的，编制一份科学的规划方案和详细的实施方案，制定一套切实可行的政策，必将有助于工程的实施。笔者认为，“万顷良田建设工程”农民住宅的搬迁，应该有别于征地拆迁，征地拆迁后的土地，其土地所有权和使用权都发生了根本性的变化，而“万顷良田建设工程”农民住房搬迁后的土地，其土地所有权没有发生任何变化，只是发生了土地用途的改变(将建设用地复垦成耕地)。对农民住房的搬迁可以采取两种形式:

(1)到中心镇集中居住区建设安置房，按照合法的产权面积，实行拆一还一。

(2)实行货币补偿，对愿意到城镇购置商品房的农户，按原住房合法建筑面积，在评估的基础上，按市场价格给予合理补偿。同时，要建立激励机制，鼓励农民放弃安置房，购置商品房。在建新区位置的选择上，既不能目光短浅，分散建设，造成新的过程性浪费，也不能只局限在集镇周围，要充分征求农民意愿，提倡节约集约用地。要进一步解放思想，拓展思路，可以考虑在城市或中心镇建设新型农民公寓，甚至设置安置区。

4农民变市民后的保障问题

“万顷良田建设工程”其中的一项内容就是土地承包经营权置换生活保障，这也是体现以人为本、可持续发展的理念，农民让渡或出租土地承包经营权后，必须让他们切切实实地感受到眼前生活水平不降低，且长远生计有保障。“万顷良田建设工程”实施后，大量的农民变成了“市民”，怎样去实现他们身份的转变呢?笔者建议，为项目区内的每一位农民建立新型农村社会基本养老保险账户，缴费可采取达到养老年龄时缴纳的方式，以缓解目前项目资金需求的压力。设想在实施“万顷良田建设工程”试点后，农民的收入将主要来自以下3个方面:

(1)土地承包经营权的租赁收入或者土地合作社的入股分红。

(2)工资性收入。与实施“万顷良田建设工程”试点前一样，90%的从业人员从事第二、第三产业，10%的妇女和老人可在新成立的经济合作组织内务工。

(3)参加新型农村社会基本养老保险的一部分保障性收入。与实施“万顷良田建设工程”试点前比较，农户不仅多了一份在经济合作组织务工的工资性收入，还多了一份试点投保的保障性收入，过去的农业收入变成了稳定的租金收入或者红利，从而缩短了城乡差别，充分体现了发展依靠人民、发展为了人民、发展成果由人民共享的宗旨。

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