浅谈新时期如何加强审计监督

一、正确认识新形势下审计监督的主要特点
党的十八大以来，党中央、国务院出台了一系列的政策文件，为审计事业的发展指明了方向。只有深刻认识新形势下审计工作的新特点，既要看到新形势给审计工作创造的良好机遇，也要看到给审计工作带来的新挑战，才能更好适应新形势新要求，跟上时代发展的步伐。
一是新定位，审计定位更高。2012年，党的十八大提出了“推进权力运行公开化、规范化，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度，让人民监督权力”；2013年，十八届三中全会也提出了“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督”；2014年，十八届四中全会更是进一步提出了“强化对行政权力的制约和监督。加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”，将“审计监督”列为“八大监督制度”之一。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，其核心就是保障依法独立行使审计监督权、更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用。2016年，十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》明确指出“各级党委应当支持和保证审计机关依法进行审计监督”。由此可见，审计监督是党和国家监督体系的重要方面，是强化对权力监督和制约的制度性安排。
二是新任务，审计监督全覆盖。党的十八届四中全会明确提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”，实现“四个审计全覆盖”，赋予了新常态下审计工作新的内涵、要求和新的任务。审计工作任务更重，责任更大。
三是新职责，除了审计监督职责外，还增加了保障职责。2014年，《国务院关于加强审计工作的意见》对审计发挥监督和保障的双重职责作了明确规定，审计职责除了审计监督职责外，还要增加了对国家重大决策部署落实、国家经济安全、公共资金使用、民生和生态文明建设、深化改革等审计保障职责。如何在新形势下发挥好审计的双重职责，成为了审计工作研究的新课题。
四是新格局，即全国、全省审计机关将形成“上下一盘棋”格局。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，明确提出了对省以下地方审计机关人财物进行统一管理，全省乃至全国审计机关将进一步加强了紧密联系，“上下一盘棋”格局将加快形成，这对新常态下一步完善现行审计体制、强化审计监督工作，具有十分重要的意义。
五是新期待，即人民群众对审计的期待更高。由于审计工作已经摆脱了原来单纯的经济监督，正处在国家发展的大势中。从“三期叠加”到新常态，到五大发展理念，再到供给侧结构性改革，审计的定位更高了，职责更重了，人民群众对审计的期望也越来越高，审计成果、审计方式、审计人员行为也将成为社会各界和人民群众关注的热点和焦点。依法审计、文明审计成为审计工作的客观要求。
二、全面把握新形势下审计监督的主要内容
国务院《关于加强审计工作的意见》明确指出，要对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况，以及对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖，不断促进国家治理现代化和国民经济健康发展。联系我市实际，重点做好以下五个方面的审计监督工作，同时切实做到将服务寓于监督之中，主动做好“三个服务”，即为维护黄石社会经济秩序和发展环境服务，为市委、市政府宏观决策服务，为被审计单位建章立制和强化管理服务。
一是加强重大决策部署落实跟踪审计，着力促进政策落地。大家知道，当前我国经济运行下行压力较大，呈现“三期叠加”的阶段性特征，即增长速度换挡期、结构调整阵痛期、以往刺激经济政策副作用消化期。尤其是“三期”同时出现，作用相互叠加，使得当前我国经济面临的局势更加复杂。为此，党中央、国务院为应对复杂局面，在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险方面作出了一系列重要战略部署，出台了一系列重大的方针政策。国务院要求审计机关切实发挥政策落实的“督察员”、深化改革的“催化剂”作用。因此，我们要深刻领会经济新常态对审计工作提出的新要求，紧紧围绕宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底的部署，持续跟踪审计重大政策落实情况，抓住项目落地、资金保障、简政放权、政策落实、风险防范五个方面，重点关注去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板任务落实，以及创新创业、扩大有效投资、促进转型升级、推进新型城镇化、精准扶贫、节能环保等领域政策措施的贯彻情况和效果。通过加强政策跟踪审计，及时发现在具体部署、执行进度、实际效果等方面的问题，及时反映各项政策之间的不适应、不衔接、不配套等问题，搞好综合分析研究，为党委政府提供科学、合理、有效的决策建议，促进政策落地生根和不断完善，确保政令畅通、令行禁止。
从具体审计工作开展情况来看，去年我们根据审计署和省厅要求，及时开展了稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施落实情况跟踪审计，先后向省厅和市政府报送了棚户区改造、农村饮水安全问题、我市推进简政放权政策落实情况报告，审计发现我市主要存在资金拨付不及时、部分项目建设进度偏缓、部门单位存在违规收费等问题，有力推动了相关问题的整改落实。今年，我们进一步加大政策跟踪审计工作力度，专门出台了《黄石市审计局关于做好2016年稳增长等政策措施落实情况跟踪审计工作的意见》，进一步提高认识、突出重点、健全机制，重点抓好简政放权、国家专项建设基金项目建设情况、大冶市金融政策落实、全市扶贫资金等11项跟踪审计工作，分专题分类汇总政策跟踪审计情况。通过查处典型案例，进一步落实责任，力求打通政策落实“最后一公里”，服务我市经济平稳运行、健康发展和转型升级。
二是抓好财政金融审计，着力维护资金安全。随着中央八项规定、《党政机关厉行节约反对浪费条例》的出台，党的群众路线教育活动和“三严三实”专题教育活动深入开展，我国经济社会已全面进入新常态，同时，第十二届全国人大常委会第10次会议通过了修改的《中华人民共和国预算法》，明确规定全面加强对预算执行和财政财务收支的审计监督。为进一步适应形势发展的需要，要进一步强化预算执行审计，将所有公共资金全部纳入审计监督视野，对预算资金分配使用进度和效果实行全过程监督。牢牢树立绩效审计理念，把公共资金使用与项目推进、事业发展、经济社会效益结合起来，不仅要监督检查预决算管理法律法规和财经纪律执行情况，关注中央八项规定精神和国务院“约法三章”贯彻落实情况，更要关注财政支出绩效，促进整合专项、盘活存量、用好增量、优化结构、深化改革、提高绩效。要加强对“三公”经费支出和会议培训费、协会和企事业单位管理情况、机构编制情况加强审计监督，促进厉行节约和规范管理。要加强对地方金融机构和小额贷款公司的审计监督，促进防范区域性金融风险。从近年来财政金融审计实施情况来看，我们坚持以财政预算执行审计为“龙头”，切实加强对重点领域、重点资金、重点部门的审计监督，通过对市级财政管理、税收征管、部门预算执行、社保资金征管使用、政府债务、财政存量资金等情况的审计监督，注重从体制机制上提出解决问题的对策建议，每年在人大的审计工作报告引起强烈反响，以全票或高票获得表决通过。
三是加强民生资金和项目审计，着力保障群众利益。坚持共享发展、增进人民福祉，是社会主义的本质要求。近年来，审计署反复强调，审计的根本目标是维护人民群众的根本利益，必须牢固树立“为民而审”的理念，把维护群众利益，着力促进改善民生作为审计工作的根本目的。因此，审计机关要本着“上为政府分忧”、“下为民众解难”的原则，紧紧围绕人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，卓有成效地开展审计监督工作，当好人民群众利益的“保护神”。首先在审计项目安排上，优先安排民生资金与项目审计，全力维护群众的根本利益。主要是通过项目安排，有效加强对扶贫救灾、社会保障、就业培训、保障性安居工程、农村饮水、交通设施、公共卫生服务、拆迁补偿、环境生态保护等重点资金、重点项目的审计，严厉查处虚报冒领、截留挪用、贪污私分民生资金等违法行为，确保党和政府的惠民富民政策不折不扣落到实处。其次在项目实施过程中，要重点查处直接损害群众利益问题。最后在问题处理处罚上，加大对损害群众利益问题处理处罚力度。要把查处重大违法违规问题和损害人民群众利益典型案件放在突出位置，通过严肃查处、如实报告、促进整改改，切实当好群众利益的“捍卫者”和“守护者”。如在去年全市最低生活保障资金审计中，推动大冶、阳新等地出台了多项制度规定，促进了低保资金规范化管理，切实保障了困难群众的合法权益。又如去年根据政协委员提案，及时开展了城市道路停车收费审计调查，审计揭示的问题得到市委政府的高度重视，政府作出停止中心城区临时占道停车收费的决策，很好的回应了人民群众的关切。今年我们在民生资金审计中主要是认真组织好全市基本医疗保险基金和医疗救助资金、城镇保障性安居工程、全市扶贫资金审计任务，坚决查处跑冒滴漏、侵占骗取等违规违纪问题，确保民生资金安全，推动各项惠民政策落到实处。
四是强化经济责任审计，着力规范权力运行。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》在“强化权力运行制约和监督体系”中明确提出要“加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督，加强行政监察和审计监督。”“十三五”规划明确指出：把权力关进制度的笼子，强化权力运行制约和监督，坚持用制度管权管事管人……强化领导干部经济责任审计，健全政府内部权力制约机制，加强对权力部门的监察和审计监督。由此可见，今后一个时期要认真贯彻落实《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》、《湖北省经济责任审计问责办法》等，坚持党政同责、同责同审，继续深化领导干部经济责任审计，全面推行党政主要领导干部经济责任同步审计。要根据不同类别领导干部的职责权限，结合政府职能转变和权力清单制度，突出审计重点，实事求是地界定责任、作出评价。要加强审计结果运用，推动将经济责任审计结果和整改情况，纳入所在单位领导班子民主生活会、党风廉政建设责任制检查考核的内容，作为领导班子成员述职述廉、年度考核、任职考核的重要依据。当前，尤其要加强对资金分配、项目审批、招投标、国有资产处置、土地和矿产资源交易等重大决策，以及依法行政、改进作风等环节审计，及时发现并纠正随意决策、滥用职权、浪费资源、以权谋私等问题，促进各级领导干部依法行政，确保权力规范运行。从近两年我市经济责任审计开展情况来看，全市共完成经济责任审计及事项68个，查处违纪违规金额719496万元，其中：领导干部负直接责任10820 万元、主管责任71778 万元，领导责任636898 万元；累计向相关部门移送调查处理线索25件，受到司法追究6人，党纪政纪处分38人、经济责任问责53人。经济责任审计已经成为各级党委政府开展党员干部教育、加强领导监督管理和反腐倡廉建设等工作不可或缺的重要手段。
五是深化政府投资项目审计，着力提高资金使用效益。党中央、国务院分别印发的《关于加强审计工作的意见》（国发［2014］48号）、《关于实行审计全覆盖的实施意见》（中办发[2015]58号），进一步强化政府投资审计监督，提出“对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖”、“对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等开展跟踪审计”。实行政府投资项目“全覆盖、全过程跟踪审计”，是党中央、国务院对审计工作提出的明确要求。仅去年全市就组织对403个政府投资项目进行审计，审计投资额24.81亿元，核减投资5.19亿元。新形势下，我们对政府投资审计主要做了三个方面探索。一是创新审计模式。摒弃单一的竣工结算审计模式，实行竣工决（结）算审计、重大投资项目跟踪审计、专项审计调查等多种审计方式并存的投资审计新格局。二是探索、规范重大投资项目跟踪审计。2016年，我们印发了《黄石市重大政府投资项目跟踪审计工作方案》，规范政府投资项目跟踪审计工作。首批有6个列入国家、省级重点项目计划或市级大型项目计划的建设项目，包括省级园博园工程、矿博园工程、黄阳一级公路工程、黄石奥林匹克公园项目、华新水泥厂旧址文物保护项目、铁黄支线有轨电车项目等，被列为今年的跟踪审计对象，涉及投资概算75亿元。重点围绕项目决策、规划、设计、招投标、合同管理、施工管理、资金使用管理、项目竣工决算等环节开展审计。通过审计，及时反映和揭示项目建设中存在的困难和问题，督促整改，促进深化投融资体制改革、扩大有效投资、优化供给结构、提高投资绩效。三是实行多部门联动协作机制和审计整改跟踪督办机制。建立了审计、发改、财政、建设、规划、政府采购、招投标管理等部门协调联动机制，交流信息、加强配合、整体联动，有效推动政府投资审计监督工作；建立了市政府政务督察室牵头，市监察局、市财政局、市审计局、市人大财经委参与的审计整改跟踪督办机制，对政府投资项目审计发现的问题，跟踪督促整改，促进规范政府投资项目建设行为，提高建设资金效益。
3、 新形势下加强和改进审计监督的几点思考
面对新形势新任务新要求，我们将紧紧围绕市委、市政府的工作中心，全面贯彻落实省委、省政府和上级审计机关的各项要求，不断开创我市审计事业科学发展、跨越发展新局面。
一是坚持以改革创新为动力，着力推动审计转型升级。要不断推进审计理念创新，把《关于适应新常态践行新理念更好地履行审计监督职责的意见》作为黄石审计当前和今后一个时期审计工作的指南，切实树立科学审计理念，既不能以新出台的制度规定去衡量以前的老问题，也不能生搬硬套或机械地使用不符合改革发展要求的旧制度规定来衡量当前的创新事项，还要适时总结经验，推动有关方面建立容错机制，切实维护好新生事物；要推进审计技术手段创新，主动适应大数据环境，加快推进审计业务数据库建设，切实提高运用数据、分析数据的能力；要推进审计体制机制创新，结合审计工作实际，切实抓住当前审计工作面临的新情况、新问题，特别是推进审计全覆盖、审计职业化、加强上级审计机关对下级审计机关的领导、省以下审计机关人财物管理改革等课题，大胆探索，勇于创新，推动建立健全履行审计法定职责的保障机制，完善审计结果运用机制，科学管用的考评机制、适应审计全覆盖要求的资源整合和工作机制等等，确保各项改革措施在黄石顺利落实。
二是坚持以查处问题为基础，着力提升审计监督效能。进一步深化审计内容，把握审计工作规律，推动政策执行审计从单纯揭示政策本身存在的问题，向揭示和反映影响政策措施目标实现的深层次矛盾和体制机制制度问题及整改深化；财政审计从关注一般性财政财务收支，向关注政府资金分配的科学性、管理的规范性、使用的绩效性深化；民生资金审计从关注资金收支，向全面关注惠民富民强民政策落实、资金绩效和查处严重违纪违法问题深化；政府投资审计从关注项目建设成本，向关注资金运用绩效、项目投资目标实现情况深化；经济责任审计从注重财务收支，向关注政府资源要素配置中的权力运行情况深化。同时，加大审计执法力度，紧盯住权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的重点领域，加大审计执法力度，严肃揭露和查处滥用职权、贪污受贿、骗取侵占、奢侈浪费等问题，涉嫌违法违纪案件的，要坚决移交有关部门严肃查处。
三是坚持以强化法治为抓手，着力防范审计风险。我们要把法治思维作为审计工作的第一思维，把法治方式作为审计工作的第一方式，把“法定职权必须为”、“法无授权不可为”作为审计执法准则，严格在法定职权范围内作出审计决定，规范行使审计自由裁量权；严格按照《审计法》、《审计法实施条例》、《国家审计准则》以及相关制度规定，执行法定的审计程序，杜绝任何逾越程序、超越权限的行为；严格规范审计取证、审计查询审批、审计底稿编写、审计项目审理等行为，严格规范审计报告出具、审计决定下达、案件线索移送、审计结果公告和审计发现问题整改等事项；严格依照法定标准进行处理处罚，坚决防止跑风漏气、故意“放水”、选择性报告的问题，坚决纠正应付式、走过场，形式化、花架子式的审计；突出审计项目立项、审计方案编制、审计实施、审计报告、审计处理等关键环节，加强审计质量管控，注重用制度管人管事；加大依法治审力度，大力推进依法决策、依法理财、依法加强内部监督，依法公开审计结果。
四是坚持以强化统筹为引领，着力推进审计监督全覆盖。加强审计计划统筹，在摸清审计对象底数的基础上，建立分行业、分领域审计对象数据库，分类确定审计重点和审计频次，既突出年度审计重点，又保证在一定周期内实现全覆盖；加强审计资源整合，坚持上下联动，采用灵活多样的审计方式方法，努力实现多专业有机融合、多层级优势互补、多部门高效协同，形成自上而下完整的监督链条和监督网络；建立完善上下审计机关审计结果共用、成果共享机制。对“上审下”、“交叉审”、“联合审”的项目，项目所在地审计机关应积极运用审计结果，向本级党委、人大、政府报告工作；加强外部协作配合，依法加强对内部审计工作的指导，完善国家审计与内部审计衔接配合机制，合理利用内部审计成果。要根据审计项目实施需要，积极探索审计机关购买社会服务的路子，特别是在政府投资等审计领域充分利用社会专业力量开展审计，弥补审计专业力量不足。
五是坚持以铁的纪律为保证，着力加强审计干部队伍建设。适应新形势新任务，我们要进一步加强机关党的建设，落实全面从严治党要求，把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的监督检查结合起来，强化管党治党主体责任落实，深化中国特色社会主义理论教育，大力弘扬和践行社会主义核心价值观，进一步增强广大党员干部对社会主义理想信念的思想认同、政治认同、情感认同，并充分发挥临时党支部作用，确保党员到哪里，党的组织和工作就到哪里；加强审计能力建设，探索实行新录用公务员、调入人员准入制，审计组长资格认证制，着力引进和使用符合审计队伍职业化建设需要的人才，大力推广案例教学、网络培训、互动式、讨论式等教育培训方式，完善多岗位锻炼和培养审计人员机制，加大干部交流轮岗力度，促进提高审计干部实战能力。同时，加强作风纪律建设。坚持把纪律挺在前面，全面抓好政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律的执行。坚守“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献”的审计人员核心价值观，树立“实、高、新、严、细”的工作作风，力戒“庸懒散”、“骄娇暮”，打造严守纪律、作风优良、业务精湛的审计“铁军”。